走向新城市议程

约翰内斯堡为获取全球经济活动和优质资源付出艰苦的努力，尽管存在新自由主义或者发展主义两种意识形态的竞争，但其试图通过国家权力对资源的相对集中来提升竞争力和相对优势，呈现出明显的人为特性。尽管取得一些成绩，却不可避免地内嵌着负面后果：全球化获得巨额财富的精英阶层和大量的产业链低端的劳动者、失业者并存，不平等异常醒目；某些城区景观“纽约化”“士绅化”、世界主义氛围浓郁，对本土文化构成冲击，而另外一些城区贫民窟继续快速蔓延。约翰内斯堡还构建了世界级非洲城市的发展战略，虽然在世界城市网络中的地位有所提升，但其更为综合性的“全球城市指数”不但低于同为金砖国家的圣保罗、孟买，而且较往年甚至有所下降。这说明约翰内斯堡发展、扶贫、缓和城市尴尬局面不能仅仅依靠全球化战略，而必须依托丰富的政策设计，对接流动空间的制度改革也必然与历史积淀、城市化发展阶段和独特的社会结构结合起来。南非在约翰内斯堡还推行了一系列大事件（mega-Event），如2002年的世界可持续发展峰会、2010年的世界杯等，有效刺激了经济增长，提升了国民荣誉感，塑造了整体社会氛围，然而来自他国和异乡的城市移民却很难产生认同感，社会包容性也受到损害。同样重要的是，高级化的产业结构影响了职业结构和收入分配，尽管一小部分非洲本土居民进入中产阶层行列，却并不符合非洲南部大量流入的年轻的低技能移民的需要，由此世界城市越来越呈现出早熟迹象。这一切都说明约翰内斯堡迫切需要新的城市发展范式。第三次联合国人居大会确立的新城市议程，以城市权利和包容性为核心诉求，较之“世界城市”更适合约翰内斯堡。(https://www.daowen.com)

那么约翰内斯堡又该如何实践以包容性和城市权利为核心的新城市议程？首要的显然是制度体系的改革。无论南非还是约翰内斯堡都重视以就业为中心的经济增长，2010年提出的“新增长路线”重点解决贫困、失业和不平等问题；2012年的《2030年国家发展规划》意在通过“工业政策行动计划”和“基础设施发展计划”降低基尼系数，消除贫困；《约翰内斯堡城市发展规划2011—2040》表明市政委员会也计划通过大规模有条理的开发来消除不平等，但是无论高附加值的科技创新还是劳动密集型产业，抑或铁路、公路、水电、物流等基础设施建设并未有效缓解失业和不平等问题。这说明上述路径存在缺陷，亟须制度层面的变革，即城市经济过早受到全球化影响、产业结构过度高端化、推进再工业化也难以获得比较优势，因此全面接轨的国际制度体系需适当调整，而这种调整可能会呈现出部分“反全球化”特征。其次，建成环境融合，关键是将低收入人口聚居的城市南部、高收入人口聚居的城市北部、正在复兴的内城以高效率的公共交通连接。为此，约翰内斯堡开通Rea Vaya快速公交系统（BRT），每天载客数万人，确实缓解了交通拥堵，提升了劳动生产效率，发挥了城区的集聚效应。^[47]目前约翰内斯堡又发起2040年自由走廊（Corridors of Freedom）规划，试图通过土地混合利用和低成本住房建设，将就业、人口居住、环境和娱乐更好地匹配起来，促进城市认同。快速公交系统和自由走廊规划确实对约翰内斯堡的整体面貌产生多重影响，然而仍不能改变城市南北分裂的总体结构。制度结构和以房地产为商业核心的增长联盟仍在持续推进城市边缘地带的扩张，制度层面如何拓宽城市居民对城市空间规划的参与性和有效性仍值得思考。再次，对人口过快流入需要适当调节。约翰内斯堡的城市化率已达到64%，和过去20年进行纵向比较，人口流入速度有所放缓，但横向比较仍然较快，移民的过度流入不仅使贫民窟和非正式经济扩大，冲击城市整体的公共服务，且引发城市居民的排外情绪。根据相关调研可知，接近45%的城市居民赞成再度引入人口控制（influx control），这似乎有违南非的核心国家理念，而从中长期看似乎是必要举措，而这也可被看成是“反全球化”的适当组成部分。