世界城市对全球治理的“嵌入”
国家权力向世界城市的集中和世界城市网络的形成机制共同构筑了世界城市离岸发展态势，然而这种离岸动力和发展态势却遭遇两种类型的挑战：第一，新国际分工所产生的集中管理需求以及生产性服务业对世界城市的推动并不能解释美国硅谷、日本筑波这样高科技和新型制造业城市令人瞩目的崛起以及这些城市“在岸”特性对“脱嵌”和“离岸发展”动力的消解；第二，不能解释冷战时代莫斯科、北京以及并不是生产性服务业供给地的华盛顿、布鲁塞尔在世界城市网络中的核心位置。应对第一类挑战要将科技文化创新纳入城市发展要素。《全球趋势2030》指出信息技术、自动化和高端制造业、资源和健康技术等技术创新已成为全球生产网络内嵌的高附加值环节，而承载这些环节的城市将以空间镶嵌形式提升自身在世界城市网络中的竞争力、功能和地位。[114]杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）认为，第三次工业革命将以绿色能源和互联网的融合为核心，[115]这种科技创新极大地缓解目前的气候环境变化、能源资源供应、传染病、自然灾害以及其他交织、融合的后现代全球议题，作为具体技术解决方案提供者的世界城市也必然在世界城市网络中具有战略重要性。应对第二类挑战需要拓展网络构造者类型而不仅仅是跨国企业和相应的生产者服务业。城市网络并不是一个而是数个，除了跨国企业及其生产性服务业分支机构构造的世界城市网络外，还存在国家间城市网络、超国家城市网络和次国家城市网络。国家间城市网络由政府机构特别是首都城市外交圈构造，这就是很多学者热议的政治性世界城市，如华盛顿、东京、伦敦、巴黎、北京、莫斯科。[116]由于外交代表国家主权而主权一律平等，网络结构呈现水平块状。超国家城市网络由世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织在内的政府间国际组织构造，虽然政府间国际组织项目和合作体制如人道主义救援、工程开发、维和、金融支持的地理分布极为分散，管理和执行却仍位于纽约、日内瓦、布鲁塞尔、巴黎、开罗等城市。次国家城市网络主要由非政府组织构造，尽管公民社会存在联盟、合作伙伴和社会运动等多种形式，但非政府组织自下而上寻求对政府政策和公众影响的最大化。虽然非政府组织的全球分布呈现高度碎片化，但伦敦、日内瓦、华盛顿、内罗毕、马尼拉等城市有着明显的集中度。[117]彼得·泰勒还认为，媒体、信息企业在城市网络的构造中也发挥巨大作用，并明显集中于伦敦、纽约、巴黎、洛杉矶和米兰。这几类网络相互嵌套、相互啮合，共同构造全新的城市网络政治经济地理学。[118]由此提出一个问题，即不同类型的城市网络如何嵌套、啮合？这里需引入曼纽尔·卡斯特尔创造的“流动空间”。他认为“流动空间”是“通过流动而运作的共享时间之社会实践的物质组织”，由实体空间和虚体空间两个空间融合而成。[119]实体空间指传统地理学意义上的物质空间，包括社会经济活动和各种自然景观，而虚拟空间指纯粹的计算机和数字促成的技术空间。他认为“流动空间”要取代“场所空间”关键是“流动”“共享时间”即技术空间和虚拟空间的融合。这又是如何实现的呢？根据大卫·哈维“时空压缩理论”，[120]融合和流动最重要的是空间距离上的瞬即，而空间距离瞬即不可能依靠铁路、公路、海运等传统交通基础设施，只能依靠航空和信息等先进基础设施，由此先进基础设施的广泛铺设至关重要。依托这些先进基础设施，追逐超过平均利润率的跨国公司首先生成并推进“流动空间”的成长，包括资本投资、商品货物、服务和人才流动等；其次，政府机构、联合国等超国家机构、非政府组织扩展和丰富“流动空间”，带来政策规制、符号、信息、服务和社会群体；最终，政治权力、经济力量、社会运动汇聚到一起并反映到世界城市的实体空间。尽管经济流动空间由跨国公司投资产生，政治流动空间由“首都城市”和外交圈自上而下的进程主导，社会流动空间为地域广阔的、相互连接的、多层次的个体、非政府组织自下而上的过程引领，但都没有超越世界城市网络所架构的层次空间。(https://www.daowen.com)
世界城市网络通过各类网络关系和流动空间将更多中小城市编织进入世界城市网络，因此，城市无论是何种规模、结构和功能，内部发生的活动、事件、观点都会自下而上地贯穿整个体系。卡斯特尔认为地方通过流动空间自发横向连接，使微观环境具有全球维度和能量，然而这种连接既可用于旧式民族主义也可用于公共外交这样全新的操作方式。萨斯基亚·萨森认为大量未经正式政治体系过滤的活动，如静坐、示威、游行等，或没有授权的移民、弱势群体、少数族裔、政治派别，甚至恐怖分子均可出现在重要甚至于核心的城市空间，激发全球轰动效应。[121]需要指出的是，“流动空间”创造的尺度政治（scalar politics）并不遵循“地方→国家→国际体系或国际体系→国家→地方”的路径，而是几个层次同时进行、交叉和渗透，因此任何议题治理都只能在一种复杂性环境中制定、实施。其实，治理碎片化困境和流动空间的啮合力、塑造力使国家越来越不可能依靠自身就能实现治理目标，而是需要其他行为主体的配合。这时次国家政府、非政府组织、企业和个人等各类行动者或自然、或协商、或博弈、或压制，以资源交换为核心的全球政策网络浮现。根据英国政策科学家罗茨（R.A.W.Rodes）的权威定义，政策网络本质上是“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的断裂而相互区别”[122]的，按照从松散到紧密的程度分为议题网络（issue networks）、生产者网络（producer network）、政府间网络（intergovernmental networks）、专业网络（professional networks）[123]和政策社群（policy community）5种类型。这5种政策网络有不同特点，且居于不同的政治、经济、社会流动空间，但基本反映出流动空间内置的信息交流、资源交换、利益结盟、关键资源控制以及规范调适的需求。尽管不同行为主体对全球政策网络参与出于不同的目的，如共同兴趣、规范偏好甚至被动卷入，但通常形成的基础是利益纽带。这样，全球政策网络一方面在具体议题治理过程中构建程式化、制度化互动；另一方面又以世界城市作为载体，主动或被动地将其嵌入到国际体系的多层治理空间。世界城市在全球政策网络形成过程中也获取整合、综合和扩大三种治理能力。整合，表明城市围绕相关议题能吸引到拥有知识、资金、信息等不同资源的行为主体，搭建出适宜的行动框架和解决方案；综合，由议题整合和相关经验提供，目前许多议题被政治化，解决方案缺乏综合性和联系性，但当它们落实到地区和城市层面时往往具有更多的便宜性和灵活性，易于“政治问题专业化”，如温室气体减排；扩大效应即城市杠杆效应，世界城市网络赋予城市国际和国内的身份，这种双重身份使城市获取额外的施展空间和“便宜性”，并可在母国政府和城市网络的双重要求中间做出取舍。一些学者还指出城市可通过“回飞镖”方式扩大在某些议题方面的国际话语权，影响外部公众价值观、原则，以促进自身期望目标的实现。[124]