行政确认行为说
从《道路交通安全法》第七十三条的规定来看，它只是明确了交通事故认定书“作为处理交通事故的证据”，并未明确当事人能否对公安机关交通管理部门的交通事故认定行为提起行政诉讼。但是，2005年1月5日，全国人大常委会法制工作委员会发布《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字［2005］1号），该意见指出：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”(31)基于这一文件，人民法院对当事人因交通事故认定行为提起的行政诉讼，均不予受理。不过，对该意见仍然有人提出质疑，认为交通事故认定行为是公安机关履行交通事故处理的职责行为，其法律性质是具体行政行为中的行政确认行为，应当允许当事人对这一行为提起行政诉讼。(32)
（一） 交通事故认定行为是具体行政行为
法工办复字［2005］1号之所以认为交通事故认定行为不能提起行政诉讼，是因为它认为这一行为不是具体行政行为，不具备行政可诉性。那么，究竟如何理解具体行政行为？行政行为是行政法上的一个重要概念，它由大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命之后，学者便开始用acte administratif一词来说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。1826年起Otto Mayer将行政行为概念verwal tungsakt引入德国，日本学者随后从德国引进行政行为概念，中国学者承袭德国和日本学说，在行政法学中引进行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。(33)具体行政行为是随着行政行为分类理论的发展而产生的概念。行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为与具体行政行为。
在我国，抽象行政行为与具体行政行为不仅是行政法学理论上的一种划分，而且也是我国法律制度所采用的一种划分方法，我国《行政诉讼法》和《行政复议法》就是以“具体行政行为”为标准来规定行政诉讼和行政复议的对象的。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”(34)
当然，在我国学界，究竟如何界定具体行政行为还存在不同观点。(35)不过，学界对具体行政行为具有行政性、特定性、外部性和法律效果性等基本特征没有异议，已经形成共识。
行政确认行为说之所以认为交通事故认定行为属于具体行政行为，其主要理由就是他们认为交通事故认定行为具备具体行政行为的基本特征。
一是交通事故认定行为具有行政性。《道路交通安全法》第五条明确规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”交通事故认定行为是法律赋予公安机关交通管理部门的法定职责，是公安机关交通管理部门依据其行政职权作出的，因而，交通事故认定行为具有行政性。
二是交通事故认定行为具有特定性。根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，交通事故认定行为是公安机关交通管理部门就道路交通事故这一特定事项，并针对特定的当事人所作出的交通事故认定，无论是在对象上，还是在内容上交通事故认定行为都具有特定性。
三是交通事故认定行为具有外部性。具体行政行为是行政主体行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的行为，这就是具体行政行为的外部性特征。交通事故认定行为是针对交通事故当事人作出的行为，显而易见，交通事故认定行为具有外部性。
四是交通事故认定行为具有法律效果性。作为一种法律行为，具体行政行为应当具有法律效果性。何谓具体行政行为的法律效果性？即“行政行为在法律关系上所产生的后果及对当事人的影响”(36)。这里的法律效果是指由法律规范设定的并由一定的法律事实引起的法律上的必然结果，它既包括对行政相对人权利义务的作用力，也包括对行政机关自身的作用力，以及对其他任何主体的作用力。因此，我们不能囿于传统的思维方式，仅仅从行使职权以强力作用于相对人实体权利义务的角度去看待法律效果。“需要指出的是，确认和证明某种权利义务关系，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，也应视为一种法律效果，因而行政确认和行政证明也应作为一种具体行政行为。”(37)根据《道路交通安全法》第七十三条规定，交通事故认定书是作为处理交通事故的证据。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。”《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役：（一） 死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；（二） 死亡三人以上，负事故同等责任的；（三） 造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在三十万元以上的。交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚：（一） 酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆的；（二） 无驾驶资格驾驶机动车辆的；（三） 明知是安全装置不全或者安全机件失灵的机动车辆而驾驶的；（四） 明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；（五） 严重超载驾驶的；（六） 为逃避法律追究逃离事故现场的。”由此可见，交通事故认定行为必然会产生影响当事人权利义务的法律效果。
（二） 交通事故认定行为是行政确认行为
交通事故认定行为不仅属于具体行政行为，而且还是于具体行政行为中的行政确认行为。行政确认具有稳定法律关系，减少各种纠纷，保障社会安定秩序，保护公民、法人或其他组织合法权益的重要作用，因而适用范围比较广泛。何谓行政确认？是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或证伪）并予以宣告的具体行政行为。例如，公安机关进行户口登记，公证机关依当事人的申请进行的公证行为，技术监督部门对于产品质量是否合格的认定等，这些行为都属于行政确认。其基本特征：一是行政确认是要式行政行为，也即行政主体在作出行政确认行为时，必须以书面形式，并按照一定的技术规范要求作出；二是行政确认是羁束行政行为，即行政主体进行行政确认时，只能严格按照法律规定和技术规范进行操作，并尊重客观性质中性、非处分性。行政确认主要有确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴定等形式。
从道路交通事故处理实务看，交通事故认定书是确定事故当事人承担民事责任、行政责任甚至刑事责任的重要证据，实质上，交通事故责任大小的认定将直接影响到当事人法律责任的大小，对当事人的人身权利和财产权利都将产生实际的法律效果。因此，发生道路交通事故后，公安机关交通管理部门对交通事故的认定应属于具体行政行为，而且属于具体行政行为中的行政确认行为。