“交通事故责任认定”期（1992年1月至2004年4月）
随着我国机动车数量的快速增长和道路交通活动的日趋复杂，人们对道路交通进行管理的需求愈来愈强，为此，1988年3月9日国务院废止了1955年公布的《城市交通规则》，出台了《中华人民共和国道路交通管理条例》（1988年8月1日施行）。该条例未涉及道路交通事故处理的具体规定，但第八十五条规定了“违反本条例造成交通事故的处理规定，另行规定”。基于此条规定，1991年9月22日国务院正式发布了新中国第一部有关道路交通事故处理方面的专门行政法规——《道路交通事故处理办法》（国务院令第89号，1992年1月1日施行，已失效）。该行政法规是我国交通事故责任认定制度初步构建的主要标志，除此之外，公安部于1992年8月10日出台部门规章《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第10号，已失效）；1992年12月1日最高人民法院、公安部出台《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（已失效）。现摘其重点法规简述如下：
（一） “交通事故责任认定”的立法规定
1. 《道路交通事故处理办法》的相关规定
根据《道路交通事故处理办法》规定，认定交通事故责任是公安机关处理交通事故的职责之一，并规定：“公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。”
事实上，在《道路交通事故处理办法》实施之前，我国部分省市已出台地方性法规或者规章对交通事故责任认定的有关内容进行规定。例如，1955年，北京市提出以“当事人违章条款多少来定责任大小”。可见，北京市认为交通事故责任认定实质上是交通事故当事人的交通违章的认定，也即交通事故责任是当事人违章行为与交通事故之间有无因果关系以及多大因果关系的一种事实状态。为此，自1960年开始，北京市相关人员开始对交通事故责任涉及的“因果关系”着手研究。1980年北京市在“因果关系”的基础上首次提出了“路权”原则，使得“因果关系”更具有可操作性，同时，将交通事故责任与民事赔偿责任比例进行对应，使得交通事故责任成为交通事故赔偿责任的基本依据。1981年发布的《北京市道路交通管理暂行规则》规定“依据本规则裁定责任，以责论处；应追究刑事责任的，依法办理”，将交通事故责任的地位推向几乎等同于法律责任的高度。
1988年北京市政府发布了第一部较完整的《北京市道路交通事故处理暂行办法》，其中第三章“责任裁定”规定交通事故责任按下列原则裁定：（1） 完全因一方当事人违反交通法规造成交通事故的，交通违章一方为全部责任，另一方为无责任；（2） 因双方当事人交通违章造成交通事故的，违章情节严重或比较严重的一方为大部责任或主要责任，违章情节较轻或轻微的一方为次要责任或小部责任；双方当事人违章情节基本相等的，为同等责任；（3） 因三方以上当事人交通违章造成交通事故的，违章情节较重的一方为大部责任或主要责任，其他各方根据各自违章情节的轻重，分别为次要责任、小部责任。综上所述，《北京市道路交通事故处理暂行办法》将交通事故责任分为全部责任、大部责任、主要责任、同等责任、次要责任、小部责任和无责任，确定交通事故责任时主要依据当事人“交通违章行为”及其“违章情节的严重程度”，并注重其与交通事故间的因果关系。
基于上述分析可知，《道路交通事故处理办法》将“交通违章行为”作为交通事故发生的原因，确定交通事故责任大小必须依据“违章行为与事故间的因果关系及其作用大小”。也就是说，交通事故责任认定是公安机关对当事人的违章行为与交通事故之间是否存在因果关系以及有多大关系的一种定性定量的分析判断行为或结论。
与此同时，《道路交通事故处理办法》还设立公安机关内部救济机制。《道路交通事故处理办法》第二十二条规定：当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关接到重新认定申请书30日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。与此同时，《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第10号，已失效）对重新认定的程序也进一步进行了细化规定，并明确“交通事故责任的重新认定决定为最终决定”。
至此，尽管《道路交通事故处理办法》并未很清晰地明确交通事故责任认定是具体行政行为，但基于上述这些规定，应该可以判断《道路交通事故处理办法》中规定的交通事故责任认定具有具体行政行为的属性。交通事故责任认定是或不是具体行政行为，这关涉到交通事故当事人能否就交通事故责任认定向人民法院依法提起行政诉讼的问题，也即交通事故责任认定是否具有可诉性的大问题。事实也证明，《道路交通事故处理办法》出台后，实践中就出现了有的地方人民法院认为交通事故责任认定属于具体行政行为而予以立案受理，也有的地方人民法院认为交通事故责任认定不属于具体行政行为而拒绝受理的混乱矛盾现象。
2. 《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的相关规定
有关职能部门并未对交通事故责任认定是否属于具体行政行为予以正面回应，而是出台规范性文件明确不能就责任认定单独提起行政诉讼，也即直接否定了交通事故责任认定属于具体行政行为。该规范性文件就是指最高人民法院与公安部于1992年发布的法发［1992］39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》。该通知第四条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”
很显然，《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》是由于《道路交通事故处理办法》未清晰地明确交通事故责任认定是具体行政行为而作出的补充规定，这也进一步表明了公安机关和最高人民法院对交通事故责任认定性质的界定。
3. 《公安部关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字［2000］1号）的相关规定
2000年2月15日公安部就黑龙江省公安厅《关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的请示》（黑公明发［2000］133号），批复如下：交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发［1992］39号）第四条对此已予明确。如果当事人对交通事故责任认定不服，根据《道路交通事故处理办法》第二十二条的规定，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定。因此，地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。
（二） 对“交通事故责任认定”立法规定的解读
上述规范性文件对交通事故责任认定的基本内容进行了比较详细的规定。
1. 明确了交通事故责任认定的主体
《道路交通事故处理办法》第四条规定：“公安部是国务院处理交通事故的主管机关。县级以上各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。”且第五条明确公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。与此同时，1992年8月10日公安部发布的《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第10号，已失效）第二条进一步明确“处理道路交通事故由公安机关交通管理部门负责”。这里的交通管理部门属于公安机关内设的职能机构。该规定还规定具体负责交通事故处理的民警所应当具有的资格条件。该规定第四条规定：“交通警察须有三年以上交通管理实践，经过专业培训、考试合格，由省、自治区、直辖市公安交通管理部门颁发证书，方准处理一般事故以上的交通事故。”
2. 划分了交通事故责任等级
《道路交通事故处理办法》第十八条规定：“交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任。”这是基于交通违章行为对交通事故的作用大小，将交通事故责任划分为大小四个等级，其中，“全部责任”是指交通事故完全由一方当事人的违章行为造成的交通事故责任；“主要责任”是指当事人违章行为在交通事故中作用大的交通事故责任；“同等责任”是指当事人违章行为在交通事故中作用基本相当的交通事故责任；“次要责任”是指当事人违章行为在交通事故中作用小的交通事故责任。
需要说明的，在此之前的我国交通事故处理实践中，曾经有一种划分交通事故责任的方法，即按交通事故责任大小，将交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任和一定责任五个等级。很多人认为这里的“一定责任”的范围不太清楚，而将交通事故责任划分为四个等级比较简洁，可操作性强，所以《道路交通事故处理办法》采取将交通事故责任划分四个责任等级的方法，取消了“一定责任”的等级。
3. 确立了交通事故责任认定的基本原则
《道路交通事故处理办法》第十七条规定：“公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。”基于上述规定，我们可以对交通事故责任认定的概念进行如下界定：交通事故责任认定，是指公安机关通过对交通事故当事人的交通违法行为、交通违章行为与交通事故之间因果关系以及交通违法行为在交通事故中的作用大小的分析判断，对当事人的交通事故责任所做出的定性定量的活动。由此可见，公安机关进行交通事故责任认定时应当遵循的三个基本原则。
一是行为原则。这是交通事故当事人承担交通事故责任的首要条件。当事人承担交通事故责任一定是违反了道路交通规章，当事人承担交通事故责任，必须以违反交通管理法规为前提，也就是说，如果当事人没有交通违章行为就不可能承担交通事故责任。反过来说，当事人承担交通事故责任的理由也仅限于交通违章行为。这里的“章”就是有关交通管理法规、规章，也就是说，“交通违章行为”就是当事人违反交通管理法规、规章的行为。
二是因果关系原则。因果关系原则在交通事故责任认定中起着定性的作用，它决定着当事人有无交通事故责任。因果关系是当事人负交通事故责任的条件，也就是说，当事人要承担交通事故责任，不仅要有交通违章行为，而且这个违章行为还必须与交通事故之间具有因果关系。如果当事人的交通违章行为与交通事故之间没有因果关系，即使当事人有交通违章行为，当事人也不会承担交通事故责任。这里的因果关系是指当事人违章行为与交通事故之间存在的必然联系。
因果关系原则说明，当事人有违章行为，且该违章行为与交通事故存在因果关系，那么，该当事人就应负交通事故责任；当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故没有因果关系的，那么，该当事人就不负交通事故责任。例如，某机动车驾驶人违反交通法规未随身携带机动车驾驶证驾驶机动车在规定的车道内正常行驶，其后面一辆同向行驶的机动车，因驾驶员超速行驶，撞上该前车尾部。在这起交通事故中，前车驾驶员虽有未随身携带机动车驾驶证的违章行为，但这一违章行为与这起交通事故的发生并没有必然的联系，而造成交通事故的直接原因完全是由于后车驾驶员超速行驶的违章行为造成的，其违章行为与交通事故之间构成了因果关系。因此，后车驾驶员应当对这起交通事故负全部责任，而前车驾驶员不负交通事故责任，但应当对其违章行为给予处罚。
三是作用原则。作用原则在交通事故责任认定中起着定量的作用，即它决定着当事人交通事故责任的大小。这里最为关键的是如何理解“违章行为在交通事故中的作用”中的“作用”？这里的作用是指当事人的交通违章行为与交通事故之间有多大关系，或者说当事人的交通违章行为对交通事故发生或者后果的力度有多大。当事人的交通违章行为对交通事故的作用大，他事故责任就大，反之，当事人的交通事故责任就小。值得注意的是，当事人的违章行为在交通事故中作用的大小与违章行为本身的严重程度不一定成正比，也就是说，并不是当事人交通违章行为严重，当事人承担的交通事故就一定大，反之，当事人承担的交通事故责任就小。事实上，在一起交通事故中，一个一般的当事人违章行为对交通事故所起的作用可能很大，所负的交通事故责任也就很大；而在另一起交通事故中，一个严重的违章行为对造成该起交通事故所起的作用可能比较小，那么，当事人所负的交通事故责任也就较小。
4. 设立了交通事故责任认定的基本规则
《道路交通事故处理办法》第十九条规定：“一方当事人的违章行为造成交通事故的，有违章行为的一方应当负全部责任，其他方不负交通事故责任。双方当事人的违章行为共同造成交通事故的，违章行为在交通事故中作用大的一方负主要责任，另一方负次要责任；违章行为在交通事故中作用基本相当的，双方负同等责任。三方以上当事人的违章行为共同造成交通事故的，根据各自的违章行为在交通事故中的作用大小划分责任。”该条是对交通事故责任认定基本规则或标准的规定，实际上是上述交通事故认定原则的具体运用。依据上述规定，认定交通事故当事人的责任，主要有以下三个基本规则：
规则一，如果交通事故完全是由一方当事人的违章行为造成的，那么，该违章行为人应当负全部责任，其他方不负交通事故责任。在实践中，有的是一方当事人有交通违章行为，且该交通违章行为与交通事故存在因果关系，而另一方则没有交通违章行为，在这样的情况下应由一方当事人承担全部责任，另一方无责任。但是，还有许多情况是一方有交通违章行为，而另一方也有交通违章行为，这里的关键就是分析交通违章行为与交通事故是否存在因果关系。如果是一方当事人的交通违章行为与交通事故有因果关系，而另一方当事人的交通违章行为与交通事故之间没有因果关系，则具有因果关系的当事人承担交通事故责任，另一方面虽然具有交通违章行为，也不应承担交通事故责任。
规则二，如果交通事故是由于两方当事人的违章行为共同造成的，那么两方当事人都负有交通事故责任。这里主要包括两方面的内容：一是如何理解“共同造成”？它是指两方当事人的违章行为与交通事故的发生都具有因果关系，也即属于“多因一果”。二是对于这样的情形，该如何确定当事人的交通事故责任？其规则或标准就是应当根据当事人的违章行为在交通事故中作用的大小，确定两方当事人的交通事故责任的大小，违章行为在交通事故中作用大的一方负主要责任，另一方负次要责任；违章行为在交通事故中作用相当或基本相当的，双方负同等责任。
规则三，如果交通事故是由于三方或者三方以上当事人的违章行为共同造成的，当事人应当按照各自的违章行为在交通事故中的作用大小，负相应的交通事故责任。实际上，规则三与规则二，其原理是一致的，均属于多因一果范畴，具体而言，实践中既要把握好“共同造成”，也要把握好“作用大小”。
5. 设立了交通事故责任的推定规则
之所以规定责任推定规则，一方面是为了约束当事人的行为，另一方面也是为了便于公安机关处理交通事故。这里的“推定规则”，是法规规定的确定交通事故责任的特殊规则，也有的称“法定责任规则”，是在特殊情况下采取的解决交通事故责任问题的特殊方法。它与《道路交通事故处理办法》第十七条规定的交通事故责任认定的基本规则根本不同，是补充交通事故责任认定基本规则的一种辅助性规则。具体而言，责任推定规则是指预先设定当事人应当负某种交通事故责任的某种情形，如果当事人具有了某种情形，就应当负某种交通事故责任，而不论其实际上是否负有交通事故责任的一种特殊的确定当事人交通事故责任的规则。也就是说，只要当事人的行为符合某种设定的情况，当事人就应当被推定为责任者。推定的责任有可能与当事人实际存在的行为与所负的责任一致，也有可能不一致。根据《道路交通事故处理办法》的规定，道路交通事故发生后，如果当事人具有下列情形之一的，应当适用责任推定规则。
情形之一：当事人逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的。
如果当事人具有这种情形，应当承担交通事故责任的全部责任。这里最重要的问题，是如何理解“当事人逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的”情形？该情形又包括两种具体情形：一是当事人逃逸；二是当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据。需要注意的是，这两种具体情形还必须要达到一定的严重程度，即达到公安交通管理部门的办案人员无法认定交通事故责任的程度，反过来说，虽然当事人逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，但是公安交通管理部门的办案人员根据交通事故现场勘查、调查、检验鉴定等收集的证据材料仍然能够认定当事人交通事故责任的，就不能采用责任推定，而要采取责任认定确定当事人的交通事故责任。只有公安交通管理部门的办案人员确实无法认定交通事故责任时，才能推定该当事人的交通事故责任。
情形之二：当事人有条件报案而未报案或者未及时报案，使交通事故责任无法认定的。
这是适用责任推定规则的另一种情形。根据当事人是一方有报案条件，还是各方面有报案条件而划分为两种具体情形。
一是一方有条件报案而未报案或者未及时报案，其他方无报案条件的，例如重伤或者死亡等。对于这种情形，如果使交通事故责任无法认定的，这一方当事人应当承担全部责任，另一方不承担责任。何谓“有条件报案而未报案或者未及时报案”？是指发生交通事故后，当事人在有报案能力的情况下不报案，进行私下了结，达成了协议而被人揭发的；或者由于种种原因当事人在未能达成“私了”协议，或者达成协议后一方反悔，又向公安机关报案，请求公安机关处理；或者在发生交通事故后当事人由于其他可以克服的原因而没有尽力克服，不及时报案，报案后交通事故现场有关证据已经消失。
二是当事人各方有条件报案而未报案或者未及时报案的，如果使交通事故责任无法认定的，那么应推定双方为同等责任。但是，如果交通事故的一方是机动车，他方是非机动车、行人，在这样的情况下则机动车一方应当负主要责任，非机动车、行人一方负次要责任。为何机动车与非机动车、行人发生交通事故的，机动车一方应当负主要责任，非机动车、行人一方负次要责任？这是因为当事人各方处于不同等的强度，很显然，机动车相对于非机动车和行人是强者，与此同时，机动车驾驶员在考领机动车驾驶证时受过专门的教育和训练，因此，对机动车驾驶人科处更严格的责任是正当合理的。
特别需要指出的是，当事人未报案或者未及时报案与发生交通事故后当事人逃逸不能混为一谈，它们有很大的区别。在前者情况中，当事人不报案或者未及时报案，主要是为了逃避行政的或者刑事的法律责任，而和另一方当事人就损害赔偿的民事责任进行私下协商解决；在后者情况中，当事人逃逸是为了逃避所有的法律责任，包括行政的、刑事的和民事的法律责任。由此可见，以上两种行为虽都是违法行为，但在主观恶性程度上有所不同。当事人的私自了结行为，违反了《道路交通事故处理办法》第七条关于发生交通事故后必须报案的有关规定，它不仅影响了公安机关对交通安全的统一管理，而且当事人的私自了结行为有可能使被害一方当事人的合法权益得不到法律的有效保护，而使肇事者逃避了法律的制裁。公安机关处理这类交通事故，因为时过境迁，没有现场和物证，难以验证当事人的陈述是否真实，缺少做出责任认定的事实依据，所以需要借助推定的方法。但是，如果经过公安机关的调查，交通事故责任仍然能够按规定进行客观认定的，就不能适用推定的方法。
6. 交通事故责任认定不可诉
公安部、最高人民法院出台的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”据此规定，当事人不能因对责任认定不服向人民法院提起行政诉讼。其理由主要是认为公安机关对当事人的交通事故责任认定，不是一个独立的、完整的具体行政行为，而是一项专业性很强的专门工作。但是，此规定一直存在争议，许多人认为，公安部、最高人民法院出台的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定与《行政诉讼法》第十一条规定的立法精神相悖：第一，这一条规定明确地将道路交通事故责任认定排除在行政诉讼的受案范围之外，与《行政诉讼法》第十一条的规定及最高人民法院司法解释的精神显然相悖。第二，如果说这是一份司法解释，那么，公安部又如何成为司法解释的主体？所以，该通知只能算是一个行政规章和司法解释的混合体。从行政规章的角度看，行政规章与法律相冲突，应适用法律，此处显然应适用《行政诉讼法》；从司法解释的角度看，司法解释如果与法律的规定及其立法精神相违背，也应归于无效，而直接适用法律。所以，也应适用《行政诉讼法》。
事实上，交通事故责任认定是否具有可诉性，其实质上就是由交通事故责任认定的性质决定的，具体而言，如果交通事故责任认定定性为具体行政行为，那么，交通事故责任认定就具有可诉性；如果交通事故责任认定不属于具体行政行为，那么，交通事故责任认定就不具有可诉性。
7. 建构了交通事故责任认定的内部救济机制
当事人对交通事故责任认定不服，有权申请重新认定。《道路交通事故处理办法》第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后30日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”这是关于当事人对交通事故责任认定不服进行申诉的规定。公安机关对当事人交通事故责任认定应当在规定的时间内作出，并应当以书面的形式通知当事人，并告诉当事人如果对交通事故责任认定不服，有权申请重新认定。
《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第10号，已失效）第三十三条规定：公安机关交通管理部门公布交通事故责任时，应当召集各方当事人同时到场，出具有关证据，说明认定责任的依据和理由，并将《道路交通事故责任认定书》送交有关当事人。公安机关制作的《道路交通事故责任认定书》应当载明下列主要内容：当事人的基本情况；交通事故的主要事实；造成交通事故的主要原因；当事人的违章行为和违章的有关法规条款；当事人应负的交通事故责任。当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书的第二天起15日内，向作出责任认定的公安机关的上一级公安机关申请重新认定，申请书应当写明对交通事故责任认定不服的具体内容和理由。
这里需要说明的，原作出责任认定的公安机关是指责任认定书上所盖印章的公安机关，如果原作出责任认定的公安机关是县级公安机关或者公安交通管理部门，则上一级公安机关就应当是地区或者市公安机关或者公安交通管理部门。上级公安机关在接到重新认定申请书的第二日起30日内，应当全面审查，并作出维持、变更或者撤销的决定。维持、变更或者撤销的依据应当依照《行政复议条例》第四十二条的规定办理，并书面通知申请人和原认定部门。
《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第10号，已失效）第三十五条规定：交通事故责任重新认定的决定作出后，应当制作《道路交通事故责任重新认定决定书》，分别送交申请人和原责任认定部门，原责任认定部门接到《道路交通事故责任重新认定决定书》后，应当在5日内向各方当事人或者代理人公布重新认定决定，且当事人不能对此再提出重新认定的要求。