建议重建国家监察机关
王连昌[1]
［编者按］ 王连昌，男，1933年1月生，汉族，山东昌邑市人。西南政法大学资深教授，中国行政法学的创建者和开拓者之一，西南行政法学派的创建人和奠基人。
在工作学习经历上，王连昌教授于1950年至1954年，任四川郫县人民法庭审判员、公安派出所所长；1954年至1958年，就读于西南政法学院法律专业；1958年至1979年先后在贵州省人民检察院、贵州大专师范学校、贵州省劳改工作部门工作；1979年后在西南政法学院（现西南政法大学）工作，历任讲师、副教授、教授、系主任、学位委员会委员、地方法制研究中心主任、宪法与行政法专业硕士研究生导师。
在社会兼职上，王连昌教授兼任中国行政管理学会理事、中国法学会行政法学研究会副会长（系创建中国法学会行政法学研究会发起人之一），四川省重庆市人民代表大会法规（制）委员会顾问、重庆直辖市人民代表大会立法咨询委员。
王连昌教授的主要学术观念及主张：
（1）建议重建国家监察机关。王连昌教授认为我国应建立地位高、权力大、独立性强、党政合署、形成严密网络的监督机关和组织，监督人员应有充分切实的保障。王连昌教授于1981年在《现代法学》上发表的《建议重建国家监察机关》一文，认为“国家监察权是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行检举和追究法律责任的一项国家权力。它需由专门的国家机关来行使”，呼吁建设地位高、职权大、组织健全的国家专门机关行使监察权。王连昌教授是国内法学界呼吁重建国家监察制度的第一人，对现有国家监察制度的创立与完善起到了理论基础作用。
（2）“兼顾论”是我国行政法治的基础理论。王连昌教授认为当今我国行政法的基础理论应是“兼顾论”，即行政法治应兼顾公益与私益，而不应照搬英美法系的私益论或德国的公益论。
（3）广义的法律是依法行政的依据，党领导下的依法行政符合我国的宪法原则。王连昌教授认为，当今我国依法行政的依据应是包括宪法及法律、法规和规章在内的广义的法律，而不仅仅是宪法、法律。并且我国的宪法行政应以中国共产党的路线、方针、政策为指导；某些行政活动所依据的法律法规条文已明显过时而尚未废止、修改时，或者尚无法律法规条文规定时，可按中国共产党的有关政策行政，这种方式符合我国宪法原则。
（4）我国政府是与实践发展需求相适应的“中政府”。王连昌教授认为我国政府的规模应是“中政府”，即与社会发展、经济发展的需要相适应的政府，而不是“大政府”或“小政府”。
王连昌教授的主要理论作品与实践成就：
（1）学术作品。主编行政法学著述共8种，含中央广播电视大学统编教材、全国高等政法院校规划教材：《行政法》和《中国行政法通论》等；参编法学著作6种；发表论文共50余篇，其中1981年发表的《建议重建国家监察机关》《我国公民基本权利义务在新宪法中应扩充》等论文，最早提出重建国家监察机关、规章需备案、规章制定也应以地方性法规为依据、行政执法是服务行为等观点，已为学界接受、国家采纳。
（2）参与法律起草实践。参加过行政诉讼法、教育法、教师法等法律和《行政复议条例》等行政法规的起草工作，国家赔偿法、行政处罚法的酝酿工作。先后获省级人民政府社会科学优秀成果三等奖2次、四等奖3次。
（3）社会成就。传略被选入《中国法学家辞典》《中国当代名人大典》《世界名人录（中国版）》。系省级重点课程带头人，多次参加行政学、行政法学国际性研讨会，是新中国行政法学的创建者和开拓者之一。
王连昌教授于1981年发表在《现代法学》第3期的《建议重建国家监察机关》一文，对我国国家监察制度的创立和完善有着理论上的奠基与引导作用，有助于国家监察制度的创建、发展与进一步细化完善。
以下是正文的具体内容：
五届全国人大三次会议以来，对现行宪法进行修改的筹备工作正在顺利进行。在这里，我提出关于重建国家监察机关的建议，略表一个公民对修改宪法的关心。(https://www.daowen.com)
国家监察权是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行检举和追究法律责任的一项国家权力。它需由专门的国家机关来行使。众所周知，监察权在任何国家里，都是非常重要的。一些剥削阶级国家，通过这项权力的行使，曾经起过或正在起着整饬一朝纲纪，缓和阶级矛盾，加强阶级统治的重大作用。在社会主义国家里，监察权则是巩固和加强无产阶级专政事业不可缺少的武器。俄国十月革命后，苏维埃国家在粉碎了外国武装干涉和结束了国内战争进入恢复国民经济时期，列宁非常重视党和国家的监察工作，在他的亲自领导下，俄共第十大、第十一大对监察制度作出了一系列的规定，发展了马克思主义的国家学说，促进了世界上第一个无产阶级专政的国家政权的巩固和发展，为无产阶级政权的建设提供了宝贵的经验。可是，列宁逝世以后，斯大林逐步改变了监察制度，因而造成了肃反扩大化、破坏社会主义法制的严重后果。
我国是人民民主专政即无产阶级专政的社会主义国家。不言而喻，国家的性质从根本上决定了非有监察制度和监察机关不可。人民是国家的主人，人民当家作主是通过选出自己的代表组成国家机关，来管理国家，管理各项经济、文化事业的。然而，人民如果仅有选举权和被选举权是远远不够的，一定还要有监督权、罢免权。列宁在《罢免权法令》中早就指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主和确实代表人民意志的机关。”可见，监督权、罢免权是何等重要啊！
人民对国家机关和公职人员的监督必须经常化，对违法失职人员的罢免也应该及时，监督是罢免的基础。人民要经常而有力地监督国家机关及其公职人员，随时撤换那些违法乱纪、严重失职者，不能没有专门的监察机关和比较完善的监察制度。在我国现阶段的政治制度中国家机关工作人员的产生还只能实行选举制和任命制相结合的办法，就更加需要有专门的监察机关。可以说，监察制度是人民当家作主的一把利剑。现在，对国家机关及其工作人员虽然有种种监督，诸如党组织的监督、人民代表大会的监督、上级机关的监督、政协的监督、群众团体和群众的监督、社会舆论的监督，但这些监督，都不应也不能代庖国家专门机关的监督。因为党的监察权适用范围限于党员，不能用于非党的国家机关工作人员。在监察工作上，党政应该分开。群众团体和群众的监督、社会舆论的监督、政协的监督，如果没有国家强制力的配合和支持，就是“光打雷，不下雨”，缺乏震慑力。按理说，人民代表大会本来有权监督由它产生的国家机关和工作人员，但由于没有设置专司此职的机关，这种监督往往是有名无实。
回忆中华人民共和国成立初期，我们党和国家分别设有监察机关。它们在严明党规党法，维护国家法纪，保障党员和公民的正当权益，密切党和国家与人民群众的联系等方面都发挥过重要作用。1958年，在“左”的错误思想指导下，国家监察机关被撤销；在十年内乱中，党的监察机关也被取消，党和国家的监察制度被破坏无遗，使党章规定的党员的控诉权、申诉权和宪法规定的公民的监督权、控告权、申诉权都无法行使，党员和公民“告状无门”，给林彪、江青、康生等横行霸道造成了条件。党的十一届三中全会以来，成立了党的纪律检查委员会，恢复了党的监察工作。党的各级纪委在贯彻准则、重振纲纪中，正在发挥着良好作用，群众为之称快！但是，国家的监察机关迄今没有重建。在新的历史时期，在进一步发展人民民主和健全社会主义法制的今天，重建国家监察机关和监察制度实在是迫在眉睫的事情！由于林彪、江青反革命集团破坏的影响，由于封建主义思想的遗毒，由于在对外交往中资产阶级的一些东西不时侵蚀，由于我们某些制度尚不健全，致使国家机关和企业事业单位以及公职人员中，违法失职、违法乱纪、徇私枉法等行为时有发生，有些地方甚至有加无已。这种种行为妨害着社会主义现代化事业的发展，危害着人民的民主和社会主义的法制。人民群众对此愤概不已，强烈要求对国家机关、企事业单位和公职人员加强监督，适时罢免、撤换那些违法分子。目前，正在进行的筹备修改宪法和政治制度的改革，就应当包括重建国家监察制度和监察机关这一重要内容。
国家监察机关和监察制度应当怎样重建呢？过去，我国的监察机关是人民政府隶属的职能部门，它的职权是监察政府机关和公务人员是否履行其职责。我认为，不应当恢复原样，应该在总结我国人民监察工作的基础上，吸取外国的和历史上的监察工作的经验教训，建立有权威的监察机关和监察制度。
第一，国家监察机关的地位要高。它的地位，应当是人民代表大会之下的、与政府平行的国家机关，而不应当是政府隶属的职能部门，甚至还可以把它的地位再提高一步，作为人民代表大会闭幕期间的另一个常设机关，将它同人大常委会平列，把人大常委会的监督权交由它专门来行使。监察机关地位的提高，无疑地将会有利于克服权力过分集中，有利于反对和克服特权思想、家长制作风等弊病。
第二，国家监察机关的职权要大。已如前述，过去我国监察机关的职权，仅限于对政府机关和公职人员违法失职、但尚未触犯刑律，不需要追究刑事责任的行为进行检举和处分。重建的国家监察机关的职权应扩大。它应当有权对一切国家机关和工作人员（包括国家最高领导人）行使监察权，有权查阅一切有关档案（关系国防机密和国家安全的除外），询问一切有关人员，进入一切有关单位进行视察、调查活动，有权审查其他国家机关的命令、决议等，发现不当时，要求有关机关纠正，发现国家机关工作人员违犯刑法、需要追究刑事责任的行为，有权移交检察院处理。它应当独立地行使职权，不受其他国家机关、任何团体和个人的干涉。国家监察机关的决定，除人民代表大会外，一切国家机关都应执行。这样做，有利于加强社会主义法制，保障人民的正当权益，有利于反对专制主义，防止打击报复。
在行使职权中，为了避免出现工作上的重叠现象，国家监察机关应与党的纪委和人民检察院建立联系的制度。
第三，健全国家监察机关的组织。它的组成人员应由人民代表大会选举和罢免，可连选连任数届，在任期内，不能调离，也不宜兼任其他国家机关的职务，这样既可避免成为其他国家机关或个人的“附属品”，又可防止成为特殊化的“官员”。监察机关组成人员的质量要高，他们应是熟悉并模范遵守法律、法令、政策的，大公无私的，群众信赖的和威望高的人。最高国家监察机关的重任，应由德高望重的老一辈无产阶级革命家出来担任。
国家监察机关的组织构成，除了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举的监察机关外，还应包括企业、事业单位职工（或社员）代表大会产生的监察机构。因为，党和国家十分强调发扬经济文化事业基层单位的人民民主，这是进一步发展我国社会主义民主的关键所在。为此，就应加强基层单位人民群众对本单位公职人员的监督。把基层单位的监察机构作为国家监察机关的组成部分，使其在行使职权时有上级的支持，这有利于基层单位民主的发扬。
军队的监察机关应根据党和国家监察制度的精神，适应军队的特点，另行组织。
第四，国家监察机关应在党的统一领导下，实行“双重领导”。最高国家监察机关应对全国人民代表大会负责和报告工作，并接受监督。地方各级监察机关对本级人民代表大会负责和报告工作，并接受监督，同时受上级监察机关的领导；地方各级监察机关统一受最高监察机关领导。这样，有利于监察权的统一行使，有利于正确地解决地方上的问题。
国家监察机关自身除了受人大监督和上级监察机关监督外，也应接受群众监督、舆论监督和其他国家机关的监督，并应制定具体的监督制度，防止变成超越于人民监督之外的特殊国家机关。
第五，国家监察机关的名称，可叫作“人民监察委员署”。这样，同党的监察机关在名称上有所区别，也同过去政务院的人民监察委员会、国务院的监察部区别开，更同国民党的监察院在本质上和名称上严格区别开来。
【注释】
[1]王连昌教授，1933年生，1979年调入西南政法学院工作并在同年开始行政法的教学与研究，1985年担任行政法教研室首届主任。1985年当选为中国行政法学研究会第一届副总干事（副会长）。在中国行政法学研究会成立三十周年纪念大会中，荣获中国行政法学“杰出贡献奖”。王连昌教授1981年发表的论文《建议重建国家监察机关》是我国恢复法学教育后最早的行政法学成果之一，他是国内法学界提出重建国家监察机关的第一人。本文原载《现代法学》（西南政法学院学报）1981年第3期。