第一单元 主题报告
主持人：袁其国 中国廉政法制研究会副会长、秘书长
秦前红：现在监察法治的发展或者说监察实践是走在理论前面的，有很多问题理论界都努力在回应，但仍然回应不够。比如，本次修宪采取了一个跟以往修宪不同的处理办法，过去四次修宪是不动宪法正文的条文的，这次监察体制改革增加了五个条款，现行宪法条文由原来的138条变为了现在的143条，这就产生了一个问题，即现行宪法到底是属于新宪法，还是属于“八二宪法”的修改版，这些问题理论上都没有作出应有的回应。本次修宪还有一个重要的问题，即监察机关是一个很特殊的机关，是具有特定政治意义的特殊机关，这点我同意。但不能仅关注其政治机关的特性，如果只讲其政治机关的特性，是不能准确把握其基本属性的。
还有宪法修改后党的领导条款的体系性问题。这本来应是政治体制的问题，但将其放在国体条款里面处理，在宪法规定“党的领导”条款后，那么党的领导在监察法内如何体现？这些问题是需要理论回应的。还有监察法出台后法法衔接的问题，理论界过去主要关注监察法和刑事诉讼法的衔接问题，但监察法和其他很多法律都存在衔接的问题。例如，与宪法的衔接问题。宪法规定了人大代表的特殊保护，包括言论自由的特殊保护和人身自由的特殊保护，监察机关对人大代表采取留置措施的时候，是否须遵循对人大代表的特殊保护？如果遵循则有一个制度困境，全国人大一年开一次会，人大常委会常规是两个月开一次，那跟监察机关每日每时参与办案怎么衔接？这是一个大的问题。监委是有特殊技术侦查手段的，采用这一特殊手段一定会涉及公民的通信自由、隐私等问题，宪法规定了公民的通信自由，只有法院、检察院批准以后才能对公民的通信自由采取措施。同样，宪法讲到了逮捕的问题，通过人大代表法、人大组织法把逮捕实施解释为限制人身自由，而现在的留置当然属于限制人身自由的措施，这如何与宪法的规定协调？当然还有其他如与刑法、律师法等如何衔接，这是亟待解决的问题。
第三个问题，我一直讲我们的国家监察面临着两种挑战、两种风险。一是，规则供给挑战。一个突如其来的监察体制改革，我们的规则是供不应求的，仅仅靠监察法69个条文来处理监察事项远远不够。这就造成一个很大的问题，监察机关作为一个公权力机关，按照“法无授权不可为”的基本原则，如何在法律没有授权的情况下监督监察机关办案，需从法的原理出发处理这个问题，这也是一个很大的挑战。如有学者曾建议，以赋予监察机关制定监察法规的权力来落实监察法实施的问题，但没有被采纳。问题在于依据宪法的规定，监察法只能由全国人大常委会解释，但由于全国人大常委会难以行使好该项权能，于是就出现了大量监委和纪委联合发文的现象。监委和纪委联合发文就带来了一个问题疑惑，即二者发文的属性到底是什么？
二是，监察法上还有一些基本原理需要解决。学界第一个阶段主要关注监察体制为什么改革、如何改革，第二个阶段则主要围绕监察法的建构等问题做了一些努力，但个人认为这一阶段首先要解决基础理论的问题。比如，将“一府两院”变成了“一府一委两院”，虽保留了宪制下立法权、行政权、司法权、监察权、军事权的制度安排，但是监察权的边界在哪里？监察权和司法权、行政权等的关系应遵循什么原则？早先，西方法学的一些政治学理论，如机构自治问题、机构自主性问题可能有适用的余地，但中国肯定需要一个评判的基准。再如，宪法中有尊重和保障人权的原则，从法的体系化解释要求，我们怎么去解决监察调查阶段律师不能介入的问题，如何解决避免监察权过于强大的问题，因此监察法条文本身的体系性解释仍是一项很必要且艰巨的工作。监察法治人才如何培养，监察法学科体系的基本范畴是什么，都是监察法学科建构和发展需要深思的问题。总之，监察法和监察法学要向精细化方向发展，当然，这需要我们法律共同体共同努力。
袁其国：刚才秦教授从三个方面对监察法实施以后碰到的一些问题提出了他的思考，一是监察机关的属性问题，二是法法衔接的问题，三是面临的挑战，特别是挑战提得非常好。总体来说，监察法律的供给很不足，监察法一共只有69条，规定得很原则，在理解方面可能产生歧义。
周佑勇[1]：究其监察法的法治意义我觉得至少有三点：一是开创了新时代法治反腐的新篇章，标志着中国腐败治理从全民反腐向制度反腐再到法治反腐的升级。二是为新形势下反腐败斗争提供了制度保障。三是全面构建了监察权运行的法治框架。因此这部法律无论从哪个视角去认识，都具有里程碑式的重大法治意义。但也应该看到，立法是坚持和妥协的产物，所以立法总是充满遗憾，法律一经颁布就要实施，有赖于实施者在个案中创造性地运用和富有智慧地解释，并在改革实践中不断探索和完善发展。监察法无论条文原则怎么样，最终要靠实施者的智慧，要靠监察委去实施。有以下几个问题供大家思考：
第一，监察委员会监督职责的法律制度构建问题。监察委到底是个什么性质的机关？我觉得至少是个监督机关，所以监督职责是它最基本的职责，尽管监察法说它有三大职责，但其他两大职责实质主要体现为一种权力，因此监察权的功能有效发挥关键在于要激活它的监督职能。但实际上监察法恰恰在弱化监委的监督职能，基本上是一种原则性、概念性规定。因此亟待加强这方面的制度建构，来弥补解决立法供给严重不足的问题。在这方面党内腐败预防制度的成熟经验有很多，可以适时上升为立法的规定。
第二，关于非公职人员行使监察权的界限问题。因为根据监察全覆盖的思想，监察法第15条将行使公权力的公职人员和有关人员都纳入了监察对象，这个“有关人员”到底怎么理解？公权力标准如何确定？监察法第3条和第15条到底是什么关系，尤其是第15条第6项的兜底条款，怎么去解释？实践中一些地方甚至将普通的教师、医生、公共汽车的司机都列为监察对象，所以我觉得在这里应当强调第3条作为一个总则性的条款，对第15条具有统筹和制约的功能，要严格限制第15条兜底条款的范围。
第三，关于留置的适用条件问题。根据监察法的规定，严重职务违法和职务犯罪的留置条件完全相同，但事实上严重职务违法和职务犯罪还是有区别的，二者性质、违法程度不一样。因此在监察调查中应当有所区别，否则不利于留置对象的权益保障。我认为，对此应当根据正当程序原则建立区分化的留置制度体系。
第四，关于人大有效监督的问题。人大监督是监察委员会外部监督的重要形式，监察法第53条也规定了人大监督的多种方式，包括听取工作报告、组织执法检查询问和质询等，但有一个问题，人大机关的公职人员本身也属于监委的监督对象，这两种监督权的权限尺度如何把握，则是实践中遇到的一个难题，也是目前仍待解决的难题。
第五，关于政务处分的立法模式选择问题。目前，正在起草的《公职人员政务处分法》在立法过程中遇到了一个争议较大的问题：到底是制定一个大一统的政务处分法，还是仅仅就监察机关作出政务处分这一点去制定单一的政务处分法，这实际上涉及监察机关职权协调的问题。监委出台的《公职人员政务处分暂行条例》采取的是双轨并行的模式，即两种处分并存但只能适用一种，这也是目前通行的做法。但目前在公职人员政务处分法的协调过程中有一个争议，即采取大一统的方法能否正确区分所有处分而将其规定在一部法律里面。其中有许多理论问题，个人认为政务处分无论是在规制的范围、处分的类型及处分的程度上，都涵盖甚至是超越处分的，且处分的类型和范围是非常广泛的，全部由监委处分，既不符合实际也不大现实。另外，全部由监委作政务处分，可能会侵犯其他机关的权力。所以，要统一公职人员政务处分法可以采用不同的模式，考虑到处分的广泛性，可以由机关直接作出政务处分，并可通过授权或委托的方式来授权和委托任免机关和单位作出政务处分，单位不再作内部处分。
第六，关于腐败治理的实效问题。这在实践中也是一个难题，监察法实施一年来，多数地方职务犯罪案件数量大幅下降，但实际上目前腐败的诱因仍然广泛存在，腐败监察制度还并未建成，不应存在的断崖式下降现象为什么出现了？我认为应该专门进行调研，从各个环节上去查找腐败案件断崖式下降现象背后的真正原因，只有这样才能有效防止腐败趋势的回潮，稳固腐败治理压倒性胜利的积极效果。
袁其国：刚才周教授从六个方面提出了意见，都是针对监察法在实施过程中所碰到的问题，都非常有针对性，也都是当前需要我们共同研究和探讨的问题。比如，监委监督基本职能的构建，监督、调查和处置这三者之间的关系怎么协调；对非公职人员可以调查、也可以留置，那么哪些属于非公职人员，比如，留置的条件、留置的对象等；人大监督与监委监督是何种关系，政务处分与其他处分之间是何种关系，还有案件数量大幅下降值得思考，等等。
张君[2]：监察法的制定和实施为监察体制改革和监察实践工作提供了基本的法律支撑。从一年以来的实践来看，监察法的实施应该说是推动和保障了国家监察体制改革向纵深发展，也促进了反腐败斗争的规范化、制度化和法治化。当前，我想讲三个方面的问题：
第一，监察法第11条明确规定了监委的职责，将监督摆在了三项职责之首，但没有明确履行监察监督的时序、操作规程和实施方式，对权责对等、追责有力的监察责任落实体系等诸多方面都还需有一个不断探索的实践。工作当中应理清和把握几个问题：一是要把握好政治机关的属性。监察机关的定位是一个政治机关，履行宪法和监察法赋予的调查、处置的职能。监督的首要重点是对违反政治纪律和政治行为的监督。二是要把握好纪委的监督和监察监督两者之间的关系。两者在基本原则和指导思想上有着高度的一致性，但两者又在内涵、依据和监督重点上有所不同，各有侧重，监察法对调查处置作了明确规定，但对监督的管辖权限和程序等内容的表述应该说比较少，需要对监察监督作出制度安排或法律规定，以实现党内监督与国家监察依规治党和依法治党有一个有机统一。三是要以法治思维和法治方式来开展好监察监督。要强化法制观念，依法履行监督职责。既要负责日常的监督，调查职务违法和职务犯罪行为，又要开展严肃的思想政治工作，强化理想信念宗旨教育，将监督、调查、处置与纪委的执纪问责衔接起来。用好纪律和法律两个利器，严格依法定权限、程序，坚持法律标准办理案件，以实现政治效果、纪法效果、社会效果的三者相统一。四是充分利用现代信息技术手段开展监察监督，结合整体推进纪检监察系统信息化建设的五年规划，建立信息查询平台，提升信息化时代大数据、互联网的运用，提升监督能力，促进监督工作的现代化。
第二，关于协作机制方面的问题。监察法第4条明确规定监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求，依法予以协助。在实际工作中，纪法贯通和立法衔接还是在不同程度上存在一些需要解决的问题。一是管辖方面。由于监察法只对监察机关案件管辖范围作了规定，但在实际工作中如果出现了同一调查对象，既属于监察机关的管辖，又属于检察机关的管辖，如何做好衔接，这需要制定具体的办法。二是在外部衔接方面，在大案信息查询方面，涉及工商、交管、金融、电信等十多家单位，这些信息的专业性强、渠道分散，而且各自独立，办案的查询数量大，审批的程序复杂，信息查询耗时长、成本高，这是在案件调查审查过程中遇到的非常大的问题，直接影响监察机关问题线索来源、案情研判和调查的及时性等。三是内部的工作机制。对重大疑难具有争议的意见，尚未建立共同分析研判的机制，对纪委常委会、监委委员会决策前如何把握好纪律关、法律关需要作出制度安排。对此，要充分发挥各级反腐败协调工作领导小组和党委的作用，进一步健全和规范司法指导配合监察机关的协作联动机制，完善管辖细则，以实现法法有效衔接。
第三，关于司法工作人员职务犯罪管辖的问题。2018年4月16日，中央纪委和国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定（试行）》，规定了国家监察委员会负责调查的职务犯罪管辖范围，一共有88个职务犯罪。刑事诉讼法第19条第2款规定，人民检察院在对诉讼活动法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查，这些犯罪的罪名还包括徇私枉法罪、非法拘禁罪、刑讯逼供罪等13项，主要都是针对司法工作人员的犯罪，没有列入国家监委的职务犯罪范围，而继续由检察机关立案侦查，体现了检察机关的法律监督职责。但是这与监委对公职人员的监督权覆盖的要求在衔接上还存在一定的问题。司法工作人员作为公职人员，在司法执法工作中涉嫌违法犯罪，应该更加从严从重处理，根据监察法的规定，当然应当由监委进行立案调查，但基于工作的便利性和实效性，也可以考虑部分职务犯罪调查由有关机关负责，因为刑事诉讼法规定了管辖的问题。但这又造成了管辖权的问题，亟须国家监委和最高检共同行文，对这块进行一个明确划分，以便监委和检察院共同执行。
袁其国：刚才张君同志从三个方面分享了监察法实施中存在的问题：第一，谈到了监察法规定中的不足，强调监督是监察委员会和纪委的核心职能；第二，谈到了法法衔接，以及纪检监察机关和其他机关之间协作的问题；第三，谈到了监察机关和检察机关在处理司法人员职务犯罪时的管辖问题。
童飞[3]：宪法和监察法从法律层面为监察体制改革提供了制度支撑，这一重大政治体制改革，加强了党对反腐败斗争的领导，有重大的意义，效果也很明显。荣昌在2018年留置了4人，4人都是警察，其中永川3人、荣昌1人，并移送检察院公诉。应该说，运用监察法的效果很明显。但是在实践中，我们也感觉《监察法》还有一些疑难问题、模糊地带需要加以解决。
第一，缺乏必要的立法说明与实施细则。监察法是一部集组织法、程序法于一体的基本法，总共九章，69条，而规定的事项较多，由于条文较少，许多事项都未能作出明确的规定。例如，监察手段和方式的问题，监察法规定监督是监察机关的首要职责，但规定的监察措施更多的是调查措施，而对于监察监督可采取的措施并未明确。又如，对单位的监察问题，监察法上的监察对象是个人，并没有将单位作为监察对象，但是在第11条又规定了可以向监察对象所在单位发出监察建议。另外，按照现行的法律规定，单位作为法人要对其所实施的行为负有相应的法律责任，单位不属于监察对象，为监察机关调查单位的违法行为和向违法单位提出监察建议带来了制度障碍。再如，监察对象范围的问题，监察法第1条、第3条都明确规定，监察对象的范围是“所有行使公权力的公职人员”，“公权力”和“公职人员”本就属于不确定的法律概念，而第15条又列举规定了其对象范围，再加上第22条又将涉嫌行贿犯罪、共同职务犯罪的涉案人员纳入了采取留置措施的对象范围，这给监察对象的界定带来了一些问题。
第二，监察手段存在不足。监察法赋予了监察委调查、询问、查封、扣押、搜查、留置等12项监察权限和调查手段，这些权限、手段对公职人员会产生约束力，但对非监察对象的纪检对象，则要取决于其履行义务的程度，缺少法律上的强制措施。对此，可以制定介于留置和谈话间的传唤措施。
第三，法法衔接需要加强。比如留置人大代表的问题，监察法第22条赋予监察机关留置这一调查措施，属于限制人身自由，针对人大代表采取留置措施，现在的做法是事后通报人大机关，而全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法第32条第2款规定，对县级以上各级人民代表如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可，这是目前法法衔接实践中存在的问题。又如留置时间、审理时间、提请检察机关介入时间、移送公诉的方式等，在监察法中都没有给出明确规定。再如民主党派公职人员有罪免罚或不予处分的政务处分配套不足。
第四，有关干部管理权限的问题。监察法第16条规定，各级监察机关按照管理权限，管辖本辖区内监察法第15条规定的人员所设监察事项，该条具体规定的监察管辖正常情况可以将监察管辖理解为级别管辖和属地管辖相结合，但是管理权限是否属于干部管理权限，监察法尚未明确，实践中干部违法后因异地任职组织关系发生改变，监察法的规定没有说明是属于违法地管辖还是属于组织关系所在地管辖，监察受理存在较大争议。
第五，对监察人才培养的做法及建议。荣昌在这方面也做了一些探索，比如编制了培训规划，编制了《荣昌区培训工作方案》，深化国家监察体制工作培训方案，相应纳入干部计划，开展学习培训。(https://www.daowen.com)
最后，关于监察人才方法提一点粗浅的建议。纪法贯通、法法衔接需要进一步加强，同时腐败手段越来越智能化、腐败形式隐蔽化，尤其体现在金融领域的腐败，所以对专业化的监察人才需求越来越多，高等院校尤其是政法院校是未来监察法治人才培养的摇篮，要加强对纪法贯通、法法衔接问题的研究，并设置与监察职能相关、相近的专业课程，比如审计金融证券等专业，还有包括技术方面的支持。
袁其国：刚才童飞同志对监察法实施当中碰到的疑难问题作了介绍，主要表现在监察法条文相对较少，赋予的监察手段，特别是对非监察对象使用的手段明显不足。同样，中央纪委、监察委顶层方面的监察解释供给严重不足，因为监察法条文确实比较精短，一共才69条，而其又涉及各部门法，覆盖面宽广。在这种情况下，为让基层准确理解与执行监察法，确实需要顶层加快解释的步伐。当然，中央和地方都在进行问题摸索，包括司法机关和监察机关之间的配合，也都处于磨合阶段。
王健[4]：桂林市位于广西东北部，现辖11个县市，面积68万平方公里。党的十八大以来，我市以山清水秀的政治生态立足于未来发展，共查处司法干部362名，其中市公安局副局长3人，市法院副院长2人，县区委书记、县长6人、副书记5人，县委宣传部部长7人、县政法委书记9人，副县长36人，县人大主任、副主任26人，县政协主席、副主席15人，特别是查处的厅级领导干部占到了广西查处干部的2/3，涉案金额占到广西查处金额的1/2。在强力政府的基础上，我们也总结审判调查、巡查中发现的机制体制问题和制度漏洞，督促有关单位系统完善制度2000多项。
桂林市监委于2018年1月18日挂牌成立，监察体制改革后，2018年以来全市处置问题线索6515件，同比增长9.3%，立案3337件，同比增长12.1%，留置102人，纪检监察各项指标均居广西自治区14个地市首位。
在贯彻监察法方面桂林主要有以下几项做法：一是落实第一职责。优化内部机构设置，实行执纪监督与执纪审查部门分设，设立8个监督检查室、4个审查调查室，实现暗访、监督、调查、审查各环节相互配合、相互制约。二是在监督方式上创新，以求实效。研究制定加强对各级党组织主要负责人的监督意见，市纪委、监委机关监督工作站法，量化工作方法等措施，创新“10+2”监督模式，即谈话函询、日常谈话提醒、参加重要会议、专项审查、巡查整改、立案处置、调查研究、信访舆情研究等10种日常监督方式，以及信息化监督平台、综合评估体系等两项监督方式，形成长效监督体系。特别是率先研发了桂林市政治生态分析研判系统，实现对监督单位进行日常监督、实时监督、动态监督。2018年，全市共开展谈话函询及提醒谈话2819件次，同比增长3.7倍，市级派驻机构开展提醒谈话750人次，同比增长152%，让日常监督约束作用不断发挥。三是在精准监督上坚持抓早抓小。在执纪执法过程中精准运用监督执纪四种形态，努力遏制腐败产生。
另外，认真履行监察法赋予监委的职责权限，积极探索调查腐败，确保惩处力度不减。一方面，按照人事原则在调查职务违法犯罪中，全面运用12种措施和基础调查等措施，目前市纪委已经累计使用12项调查措施2183次。另一方面，建立两个留置场所和留置专区，全过程测试留置流程，对留置的审判权限以及对调查过程的安全、医疗保证等都作出明确规定，目前已经对102名对象采取了留置措施。同时，始终把执纪执法安全放在首位，严格落实办案安全16项措施制度。
另外，建立务实顺畅的机制。组成纪法衔接组，对管理处置、留置措施适用和重大问题等进行讨论，保障重大疑难复杂职务犯罪案件在调查、公诉、审判环节平稳高效处理，制定与监察法相匹配、与办案有利的11项制度，制定了监察机关与审判机关、行政执法机关的线索移交、案件移送、证据转换的机制。
蔡齐旺[5]：个人认为，这次监察体制改革是非常成功的反腐败体制改革。我在检察机关从事办案工作20年，遇到真正投案自首的没有一个，但仅仅去年，我们接受投案自首的就有70多个。这说明改革之后的威慑力已经跟以前不一样了。但是在实践中还是遇到了很多困惑，包括之前谈到的管辖问题，如关于司法人员职务犯罪的管辖规定就存在模糊，依据刑事诉讼法，检察机关在诉讼监督过程中发现司法人员涉嫌职务犯罪的可以进行立案侦查，所以一些纪检监察机关认为法律并没有把监察机关排除在管辖之外，我个人也比较偏向于这个观点。
另外，在实践中具体调查措施的适用是有难度的。法律并没有把留置定位为强制措施，那么监委在适用留置过程中遇到对象反抗应如何应付？能否采取暴力制服？能否采用器械？法律上并没有明确这一点，在实践中就一定会遇到适用难题。另外，留置的成本相对较高，留置的模式也没有明确规定，这是亟须顶层设计时要解决的问题。
此外，限制出境和网上追逃难以操作。监察法授权监察机关可以采取限制出境措施，但相关部门难以操作，以往检察机关办案，只要在边境发现就可以将其控制，采取限制出境措施，公安机关也可采用检察机关积累的证据直接将其拘捕。但现在的纪检监察机关无权采取这一措施，即便公安机关将有关人员控制之后，也没有明确其处理方式。监察机关可以留置，但留置审批流程非常复杂，完全无法与拘留相比。且因监察机关追逃的任务重，适用上网追逃这个措施就出现了许多问题。
还有一个比较有争议的问题，那就是纪法衔接的问题。监察法第45条第4项规定，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一起移送给人民检察院提起公诉。该规定并没有明确规定监察机关调查的职务犯罪案件应当移送，而刑事诉讼法对于公安机关终结侦查的处理，明确规定了应当移送，所以这就留下了一个口子。监察机关针对构成犯罪的被告是否可以不移送检察机关的问题，在实践操作中确实有不同的做法，有些地方采取凡是构成犯罪的一律移交给检察机关，但更多的地方则是根据四种形态来判断，在适当的时候把第四种形态转化为第三种形态。这就存在一个问题，这种转形态的做法，已经是一种默认的做法，既然是一个默认的做法，为什么不在法律层面给它一个授权，让它合法化？
再有，在案件质量保障机制上还有待完善。特别是职务违法案件、政务处分的案件没有一个证据公示的制度，被处罚人可以申诉，但实际上其根本不知道这个案件是用什么证据来认定构成职务违法。所以在顶层设计上，是否应当对这类案件设计一个证据开示或者听证的制度？
另外，监督也比较乏力。现在监察委的案件监督主要是依靠内部监督，外部监督是比较乏力的，而且在纠错防错机制方面也还不完善。例如，设定了当事人申诉的程序，但没有设立自我纠错的程序。同样，当前队伍建设也与监察法的要求不相匹配，普遍存在案多人少的问题，且还存在办案人员素质参差不齐的问题。这些问题需要研究者在理论和顶层设计上作进一步的研究。
谭宗泽：我的发言题目是“国家监察法律关系论纲”，是我们在2018年8月就立项课题展开的研究，在这之前我们也做了一些基础的东西，比如国家监察对象的识别标准问题等。监察法相关的基础理论和相关的规范工作研究刚起步，监察机关最终的任务目标和实现目标的方式需要在实践中逐步探索。所以我们要针对实践中的问题以实践带动理论、以理论指导实践。
首先，我们认为国家监察委员会具有政治机关和法律机关的双重属性，这是我们的基本判断，我们并不赞成仅将国家监察机关定性为政治机关，因为在这些讨论中，包括这次讨论的活动中大家都在说，如果仅讲政治属性，那么我们的人大机关、检察机关、司法机关都具有政治属性。强调监察机关是政治机关或者强调它的政治属性，从立法的背景、需求以及党和国家对监察制度的顶层设计来看，是要保障党和国家的执政安全、政治安全、国家安全，以保证党和国家长治久安。但也应看到，从学术研究和法律分析上来说，监察机关兼具政治机关和国家法律机关的双重属性，这样才能很好地解释监察机关在国家治理中的具体作用。
改革国家监察制度，同时成立监察委员会的根本目的就是实现对公权力和公职人员监督的全覆盖，并及时有效地通过预防和惩治腐败来对公职人员实行专门监督，因此监察法具有与其他法律不同的性质。我们认为它也具有双重属性，即兼具国法和党纪的双重属性，是国家法律与政治纪律融合架构的产物。那么其调整的关系主要应该包括国家监察机关监察对象、人民代表机关、党的纪律检查机关、司法机关以及国家监察机关内部的关系，为实现加强对公权力监督的目的，监察法应当对国家监察机关的组织、职权、职责、权限和监督手段、监察程序以及国家监察机关本身的监督，对国家监察对象合法权益的保障、救济机制等进行周密的设计和规范。上述这样一系列对象、阶段和目标任务都依赖于完整和科学的系统性基础研究，因此我们认为国家监察法律关系的研究是有必要的。
在这个过程中，学者们对国家监察的相关基础问题的研究也是卓有成效的，比如秦前红教授就以监察体制改革的逻辑与方法为视角，指出当下监察体制改革实质在于重新配置国家监督权，认为监察制度设计中应当注意人权保护与反腐效益之间的平衡，以及监察机关与党内机关、人大及其常委会、司法机关及司法改革之间的关系，还需要注意国家监察体制改革的逻辑方法及线路问题。周佑勇教授也进一步指出，监察体制改革实质在于将分散在诸多机构中的反腐败监督权重新整合为与其他国家权力相独立的专责承担反腐败职能的国家监察权。如宪法学者以宪法为视角论述了监察体制改革的依据、设立监察委的主体、监察对象以及监察委员会和检察院的关系等9个问题。此外，还有一些学者对监察委员会和监察法的相关问题作出了卓有成效的研究。学者们对于监察法和监察法实施的研究成果也在逐渐深入，相关的理论成果随着时间的进一步推延也将会更多更深入。
由于学界对监察机关定性还存在一定的分歧和争论，纪检监察机关的领导人比较坚决地说它是一个政治机关，但是除了政治机关的表述以外，也有人认为其不是行政机关、不是司法机关。除了政治机关的属性以外，按照法的本质来认识监察机关的法律地位，那么我们就需要把它纳入法律关系的分析框架中来完成。因此，我们认为，监察机关及其形成的法律关系的定性，应该是国家法律与政治纪律融合架构的产物。
从监察法的本质属性来看，监察法兼具国家法律与党的政治纪律的双重属性，监察法既具有国家法律的本质属性，也具有党内法规的基本特征，它是在国家法律与党的政治纪律相融合架构下形成的产物，这在监察法的具体规定中已有明确体现。由此，监察法既是宪法创设下的国法，也是在党统一领导原则下执行党的意志的党纪。此外，监察法的这两种特性还体现于监察机关与党的纪律机关合署办公的基本体例当中。
由于国家监察机关的任务是既要完成党的自我监督，又要加强对行使公权力的公职人员进行监督，其不仅要捍卫中国共产党的领导地位，维护党中央的权威和集中统一领导，还要依照国家宪法法律对公职人员进行监察，既要执行执政党的意志，也要履行国家职能，既要执纪也要执法。由此，可以说监察机关既是党领导下的政治机关，也是以宪法、监察法为基础的国家法律机关。
基于党和国家在意志上的高度统一性，从这个意义上来讲，监察法因此而具有了国法和党纪的双重属性，监察机关同样也就具有了国家法律机关的本质属性及政治机关的基本特征。同样，在这样一种定性条件下，我们认为纪检监察机关在合署办公的情况下，它的决定我们可以定性为一种政治决策，而执行则是法律执行，即基本的行为模式特征则表现为决策的政治性和执行的法律性，监察机关决策的政治性不容挑战，不容第三方评价，但是其法律执行、执纪行为，监督、调查、处置的行为是法律性的，应该是可以法律评价、可以进行合法性判断的。所以我们认为，决策的政治性和执行的法律性应该是实行合署办公的纪检监察机关行为的基本特征，而监察机关执行政治决策的行为则应是可法律评价的。
对国家监察法律关系，除了前面的双重属性和决策的政治性、执行的法律性这样一个基本判断以外，法律关系的基本特征主要有四个，即单向性、内部性、过程性与终极性。所谓的单向性，指的是国家监察法律关系行权的主体是国家监察机关，唯一的专责机关。所谓的内部性，是指监察法调整的对象基本上都具有职务上、身份上的内部关系。所谓的过程性，是指以执纪到最终认定应当追究刑事责任，执纪的过程、内部调查的过程为过程性的，不是终极的。因为是否构成职务犯罪是由人民检察院起诉，人民法院裁判，这是一个过程性的行为，与刑事诉讼法相关。所谓的终局性，是指犯罪追究以外的违纪调查，廉洁性调查，也就是一、二、三种形态，是一个终局性的行为，处置的权力属于监察机关，不得由第三方裁判、审查、干预。
【注释】
[2]张君，中共贵阳市法律检查委员会副书记、贵阳市监察委员会副主任。
[3]童飞，中共重庆市荣昌区委常委、区法律检查委员会书记、区监察委员会主任。
[4]王健，中共桂林市纪律检查委员会、桂林市监察委员会常委。
[5]蔡齐旺，中共湛江市纪律检查委员会、湛江市监察委员会案件审理室副主任。