监察机关留置审批制度：难以摆脱同体监督桎梏

上文的目的并非贬低监察留置集体讨论制度，而只是指出其枉滥可能性存在的缘由。而当前监察机关的留置审批程序的存在或许能实现从程序权限上压缩因集体讨论异化而带来的留置权滥用可能之效果。换言之，审批程序从源头处影响个案正义，并与集体讨论形成纵向与横向的留置权闭环制约结构。那么，留置审批制度属于何种行为？留置审批制度的立法目的何为？该闭状结构能否达到有效制约留置权并防止留置审批流于形式之效果？这应当依赖于对审批制度进行剖析。

首先，“留置审批”系监察权在留置领域的对内延伸。审批在《现代汉语词典》中的解释是“审查批示”，在行政法领域，审批可分为具有具体行政行为性质的外部审批与具有内部性的内部审批。前者指的是政府机关根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为或资格等进行具有限制性管理的行为。后者是指行政主体对其直接管理的事业单位事项的审批。就留置措施而言，由于留置权本身属于监察权运行的一部分，监察机关在达到犯罪事实、必要情节、审批程序三要素后即可主动实施，^[14]而不需监察相对人的事前知晓。因此，作为留置措施的源头——批准权限的归属——并不具有与监察对象具有直接关联的外部性。换言之，监察留置领域的上级审批系“对内”而非“对外”行为，系监察权在留置领域的对内延伸与对外行使的结合，属于监察权内部审查批示行为。

其次，“留置审批”系监察权于同体监督的制度尝试。针对上述内部审批程序的立法目的，有解释认为，规定审批程序的主要目的是强化监察机关使用留置措施的程序制约，通过审批权限上提一级，以防止监察机关滥用留置措施。^[15]对此，虽然解释已明确留置审批的程序规制，但仍需进一步明确的问题是，留置措施的批准条件应当达到何种程度，才能行使留置权并满足上述解释所期待的要求？对于此问题，有学者认为应当满足实体与程序两条件^[16]，即一方面需满足监察法第22条规定的犯罪事实与必要情节等实体条件，另外，亦需在集体讨论与依法审批之程序条件的基础上，监察机关才可行使这一关涉人身自由的留置权力。上述基于实体与程序两条件展开的制约权力之思路，或许能使监察权在体现“以上率下”之行政特点的同时，达到限制留置权——一种极为严厉的强制性调查取证措施——的效果。但是，该种“以上率下”式的内部监督模式虽然在规范上要求满足实体与程序条件，这是否能真正达到立法者预期的立法意图？(https://www.daowen.com)

对于该问题，笔者认为，留置措施审批与生俱来的内部与同体监督性难以满足上述解释的需求。同体监督是指监察权对监察权的监督，这种用原权力盯住本权力的“事前防范型”制约模式——正如“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”般^[17]——难以达到真正制约权力本身的功效。就留置审批程序而言，由于审批程序具有内部性，缺乏一种刚性而独立于外部的监督，留置措施由此难以摆脱基于同体意志下对监察效能的“畸形需求”所带来的种种滥权可能乃至危险。由此，在该“以上率下”式之同体监督模式下，即使要求满足一定的实体与程序条件，也难以达到“强化留置措施的程序制约”之目的。

因此，仅从源头处针对留置权的运行加以规制并不足以从根本上保障留置个案正当性。从规范上而言，不仅仅留置审批制度本身，另一个可欲可行的制度空间——指定管辖制度的存在——会使该同体审批模式流于形式主义，而非实质正义。