主题：“金开名家讲坛”政务处分法制定中的若干问题
时 间：2019年4月12日 15∶00
主讲人：秦前红 教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授、
武汉大学珞珈特聘教授、中国法学会宪法学研究会副会长
嘉 宾：谭宗泽 西南政法大学行政法学院院长、教授
汪太贤 西南政法大学行政法学院教授
王学辉 西南政法大学行政法学院教授
曾 哲 西南政法大学行政法学院教授(https://www.daowen.com)
喻少如 西南政法大学行政法学院教授
温泽彬 西南政法大学行政法学院副教授
梁洪霞 西南政法大学行政法学院副教授
秦前红：我最近在思考，其实所有学者的忙碌都是为改革做合法正当性的论证，如为什么要有监察体制的改革？在监察法制定的时候学者想的是现取现用，就是怎么制定监察法？监察法应该包括哪些内容？我把它称为精神的阶段，有两个方向，第一个方向是监察法治要解决基础的问题，即监察法或监察制度改革带来的影响是什么呢？比如，检察院的宪法地位没有发生变化，宪法与检察院的组织法，包括其他法律依然把它称为检察机关。但应该注意的是功能发生了变化，原有的几项功能都给了监察委员会，在新的形势之下检察院怎么实现功能的优化，这是检察院内部的问题。比如三个监督职能是什么关系？检察院的法律监督、监察机关的监察监督和人大监督是什么关系？警察、检察、监察，这三个机关是什么关系？这是需要研究的。中国的宪制机构中，过去是人大制度下“一府两院”，中央层面还有军事委员会，“一府两院一委”，到现在变成“一府两院两委”，机构之间是什么关系？行政权、监督权是什么关系？这些都是需要研究的。早期在做监察法治研究的时候我提出了一个说法，司法机关、人大机关要有它的一些纪律。我曾经有表述说机构自治，我在研究人大制度的时候讲代议机构自治的问题。我所讲的这个话语体系还是西方话语体系，如果要用自己的监察话语体系，最近说的比较多的就是功能优化的问题，监察机关、司法机关、立法机关、行政机关的功能怎么优化？监察机关到底应该干什么？是解决基础的问题，是精神性的问题。这就体现在做精细化研究上，这种精细研究包括与讲座话题有关系的监察法治的发展方向问题。
2018年3月11日通过宪法修正案，有些同志就主张3月11日审议监察法的草案。2018年1月2日我参加中央座谈会的时候提出了一个意见，我认为原先学者设想是先通过宪法修正案为监察法提供合法程序，经过一到两年的试点，让监察实践充分展开再搞监察立法。当然，最高政治决策是同时进行制度设计和颁布，逻辑上就产生了一个问题，监察法和宪法的审议和表决怎么样做程序安排？3月11日通过宪法修正案，宪法生效是什么？不仅是表决通过还要颁布，没有颁布并没有生效，没有生效就作监察法草案有什么依据。后来就是3月12日作的监察法草案说明。监察法模式是诸多考量，按照正常的监察立法模式是，第一种立法是组织法，第二种立法是官员法，第三种才是职权法。过去全国人大和地方人大有组织法，两院有组织法有检察官法等，政府也有公务员法，我们正常立法模式应该是监察组织法，再出台监察官法，再出台其他的法律，但是这种立法模式高层在考量的时候认为会出现不能适应监察体制改革需要的问题，后来监察立法模式采取综合立法，整个监察法共69条，前三章是讲了组织法。第14条讲了监察官法，后面是职权法、组织法、程序法。当然，这种立法模式有利有弊，存在立法精细化不足的问题、立法规则的供给不足的问题。严格来说，监察机关是公权力部门，公权力部门应该遵循法无授权不可为的基本原则，没有法律规定授权是不可以实施行为的，但是监察实践是必须要继续的。就像法院不能拒绝裁判一样，监察机关和监察官有了案子就要办，但是办案的法律依据是有问题的。
当时和马怀德教授参加监察法的论证，参加专家座谈的时候，我们两个不约而同地认为，为了解决监察规则供给不足的问题，应该给中央的监察机构制定监察法规的权力，广义上中央的机关都是有制定权的，人大和人大常委会可以立法，“两高”可以作司法解释，军委可以制定军事法规，国务院可以制定行政法规，国务院各个部门可以发布部门规章。监察法只有69条，因为这个条文太少、太原则、太抽象，因此出现了制度供给不足的问题。监察机关执法的依据不足问题，现在很多采取的是中纪委和国监委联合发文。发布的这些规定，全国各组织各机关一起照办，没有什么大的问题。但是联合发文存在正当性的问题，中纪委和国监委联合发布文件算什么？是党内法规？不是。党内法规要以中纪委的名义单独发文。是规范性文件？也应不是。而且这些规定都有外移性，不仅仅约束监委和纪委的内部系统，还要对外部组织、公民权利产生深刻的影响，这种情况可能会遭遇的困境是什么？比如到了法院审判阶段，法院可以不打折扣地实现。但依据什么约束社会组织机关，约束公民个人，执法依据是什么？这个问题没办法解决。所以本可以让监察法落地的两个途径，一个是监察法规的制定权，另一个是监察法的解释权，这两个制度一个是欠缺，另一个是没有激活，导致了现在的困境。
当然，高层也是意识到了这些问题，在十三届全国人大作立法规划的时候，马上就想到了这两个法律，一个是政务处分法，另一个是监察官法。政务处分法也涉及很多问题。