问题的解决：程序思维视角下对“避上指下”的重新审视

“正确的思维方法，可以推动改革的蓬勃发展；错误的思维方法，则会把改革引入困境。”^[31]当前监察权“避上指下”之问题折射出的是机关思维与程序思维间的价值取舍与博弈。机关思维作为一种权力控制方法论，其有利于在短期内实现预设价值目标，但其径直整合的方法容易导致权力运行的封闭空间，有违权力运行的客观规律。而程序思维方法则能营造一个开放的权力运作空间，在牺牲少量监察效能基础上，弥补机关思维下权力功能受损的问题。上述两种改革方法论尽管存在诸多差异，但在监察体制改革进程中，二者不应予以对立或区别对待，也不得过度重视一方而忽视另一方的价值与存在，二者间应当相互配合，辩证统一。^[32]因此，为避免监察改革径直将机关整合，防止产生类似于上述“避上指下”等破坏权力自主体之弊病，应当在尽可能保证监察效能的基础上为监察改革进程注入具有预防性政治倾向的程序思维方法，并在高效反腐与权力制约间寻求一个平衡点，以缓和机关思维所带来的不适应性、权力功能受损等问题。对此，笔者将在下文中通过程序思维之视角对“避上指下”问题进行重新审视。

其一，在“避上指下”问题的源头，即留置集体讨论环节。正如上文所述，当前留置集体讨论制度存在制度供给上的不足，同时具有诸多亟待解决的问题。通过程序思维视角进行审视，该环节具有的风险点在于：集体研究决定有无演化为个人意志的可能？

具体而言，第一，集体讨论“师出有名，执行力强”的表现易突出关键少数的决定性作用。在监察实践中，我们不敢肯定每一次集体讨论的结果都能达到制度预期设计——民主集中——的效果，亦很难实现犹如《十二怒汉》中一个人在与11个人持对立观点的情况下一一说服众人并反败为胜的情形。相反的效果是，如上文所述，集体讨论所带来的群体思维现象——个体可能屈从、退缩或修正自己的真实信念——而带来的制度预期性偏差，易使集体讨论偏离原有的初衷，沦为个别人擅断抑或个人意志的发言堂。第二，由于集体讨论“问责无名，回避性强”的特征弱化了监察个人责任，在问责时易出现“法不责众”的问题，这种“进可攻、退可守”的集体责任弱化模式为滥用留置权提供了可行空间。

申言之，上述集体讨论问题的关键在于如何对该制度进行合理而又不失监察效能的外部监督，以保障监察权权力功能的完整，防止产生上述“假集体”“问责无名”等风险点。笔者建议，应当对集体讨论构建一个合理的外部监督体系，可纳入检查监督、人民监督员等调控范围，同时强化集体讨论制度下的个人追责制度，通过源头性预防措施以防止监察权产生“避上指下”乃至“过犹不及”的风险。(https://www.daowen.com)

其二，在“避上指下”问题的中端，即留置措施审批环节。该环节的风险点或价值漏洞在于：留置审批的同体监督模式本身。如上文所述，当前监察留置审批制度设计的主要目的在于强化留置权的程序制约，防止监察机关滥用留置措施。从效果上讲，审批程序通过审批权限上提一级的方式强化了上级对下级监察机关的监督作用，为留置权行使提供了相对有效的内部制约。但是，这种压力型主导体制下的安排实则构建了权力运行的封闭空间。在该空间内，这种用“上级权力”盯住“下级权力”的纵向同体监督模式难以摆脱整个纵横视域下监察权基于监察效能的畸形追求而滥权的可能。因此，针对同体监督的桎梏，笔者建议，可在留置权审批与执行之间介入一道制约机制，但这并不意味着留置审批与执行的分离，也不意味着完全放弃对监察效能及反腐败的正当追求，而是竭力寻求一个能达到监察效能与权力制约间的平衡点。

其三，在“避上指下”问题的末端，即指定管辖环节。该环节所具有的风险点在于：指定管辖与留置措施间存在的滥权交集。

正如前文所述，由于我们早已习惯于将监察效能的追求视为一种监察权正当感性的逻辑展开，正是这种仅仅追求监察效能或以“层级领导”来认识和评价监察体制的机关思维使指定管辖与留置措施间形成了一个可欲可行的滥权交集：“避上指下”。对于该问题，笔者认为，上述“为规避留置权的向上审批而指定管辖”的滥权可能并非监察体制改革的初衷，指定管辖也不应沦为机关思维下的机械运用。一个正确的解决路径是：应当为指定管辖注入程序思维方法。申言之，上级监察机关进行指定管辖时应具备“实质要件”与“程序要件”两要素。具体而言，于实质层面，监察指定管辖至少应当以“根据工作需要”为前提，于程序层面而言，一个可选择的路径是通过加设“应当报经上级监察机关批准”条款以限制监察机关对指定管辖的不当或不合理运用。由此，在一定程度上才可达到权力制约与指定管辖的共同需求——使“避上指下”问题得到根源性的解决。