监察委员会依法独立行使监察权的实践限度
需要注意的是，强调监察委员会依法独立行使监察权，绝不意味着监察委员会行使职权是绝对独立的，不受任何约束和监督的，而只是具有相对独立的意义。当前，社会各界关注的一个焦点，就是“谁来监督监察委员会”。纪委和监委合署办公后，监督范围扩大了、手段丰富了、社会关注度提高了。在这种情况下，监察委员会及其工作人员必须带头遵守宪法、监察法，切实做到有权必受监督、用权不可任性。[20]在国家监察工作实践中，监察委员会依法独立行使监察权不乏存在一定的限度，需要接受党和其他国家机关的监督制约。[21]监委必须在党的集中统一领导下开展工作，自觉接受党委的监督，这是最主要的监督；监委要接受本级人大及其常委会的监督，这是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的应有之义；在办理职务违法犯罪案件时，监委与法院、检察院、执法部门之间形成了配合制约的工作机制；下级监委接受上级监委的领导，地方监委接受国家监委的领导。[22]除此之外，监察法第七章还专门规定了“对监察机关和监察人员的监督”，其他部分也涉及监督的内容，主要有民主监督、内部监督、社会监督、舆论监督、被调查人及其近亲属的申诉监督等。[23]通过上述各种措施，确保了对监察委员会及其工作人员的监督制约，这构成了监察委员会依法独立行使监察权的实践限度。
其一，中国共产党对监委的领导和监督。党的领导是社会主义制度的本质特征，是社会主义法治的根本保障，深化国家监察体制改革的出发点、落脚点和根本点是为了加强党对反腐败工作的集中统一领导，将纪委监委合署办公是实现党的集中统一领导的具体实现形式，这进一步整合了资源、形成了合力、加强了监督。党内法规[24]明确规定中央纪委向党中央报告工作的请示报告制度，在监委和纪委合署办公体制下，实质就是国家监委向党中央请示报告工作，这是党领导和监督监察委员会的具体表现形式。[25]国家监察体制改革从组织形式、职能定位、决策程序等方面着手，构建了科学完备的党集中统一领导下的反腐败工作体系。制定实施监察法，就是要将党的主张上升为国家意志，通过法律把党对反腐败工作的集中统一领导固定下来，为在党中央坚强领导下，一刻不停歇地推进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争，夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保障。[26]党的领导本身就包含着监督和管理，纪检监察机关在党委的领导下开展工作，加强党委对纪检监察机关的监督和管理是党的领导的应有之义。为了从决策程序、职能定位、组织形式等方面实现党对国家监察、党内监督的集中统一领导，一个重要的制度安排，就是实行纪委监委合署办公，接受党中央、同级党委和上级纪检监察机关的领导，履行纪检、监察两项职责，将党内法规和国家法律贯通起来，实现对中共党员和公职人员的全面覆盖，完善党和国家监督体系。[27]在纪委监委合署办公体制下，第一位的监督是党委监督，需要确保党对国家监察工作重大问题、关键环节的监督。[28]党委书记定期召开会议，听取重大职务违法、职务犯罪案件情况报告，把握政治生态，分析反腐形势，研判问题线索，认真审核把关初核、立案、留置、处置等关键环节，确保党对国家监察工作重大问题、关键环节的监督，确保纪检监察工作始终沿着正确政治方向不断前进。[29]
其二，人大及其常委会对监委的监督。按照宪法和监察法相关条款的规定，监委与人大是“产生、负责、监督”的关系。[30]监察委员会由人民代表大会选举产生，这就决定了监察委员会必须对人大及其常委会负责，并接受人大及其常委会的监督。按照监察法第53条[31]的规定，人大及其常委会应当对监委进行监督，其监督的具体方式有听取和审议专项工作报告、组织执法检查、提出询问和质询，此外根据宪法的规定，人大对监察委员会主任有罢免权。[32]监察法第53条的规定为人大及其常委会监督监察委员会提供了直接的法律依据。我国是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国政体既不是“三权分立”，也不是“五权宪法”，而是“议行合一”的人民代表大会制度。[33]我国宪法在配置国家权力时，按照民主集中制的原则，由权力机关产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，[34]前者主要行使立法权，后者分别行使行政权、监察权、审判权、检察权。[35]监察机关和其他国家机关一样都是由人大产生，这意味着监察机关也应该像其他国家机关一样对人大及其常委会负责，并接受人大及其常委会监督。因此，人大及其常委会对监察委员会进行监督，是我国权力监督的应有之义，拓宽了人民监督权力的途径，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。[36]不过，人大及其常委会与监察委员会之间的关系，既有监督，又有支持；人大及其常委会既要依法监督监察委员会，又不能越俎代庖，代替监察委员会行使监察职能。[37]需要指出的是，由于监委是以与纪委合署办公的形式开展工作，所承担的反腐败任务具有极强的政治性和敏感性，所以人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查、提出询问和质询时，不应涉及监察调查过程中的某些敏感问题以及其他需要保密的工作内容。这种制度设计，既充分考虑了人大对监察委员会的监督方式，考虑了人大对监委监督工作的实效性，同时充分考虑了纪委监委工作的特殊性。既能保障人大能够顺利实现对监委的有效监督，又不过多公开相关纪委监委案件的具体情况、敏感事项。这正是两个方面工作的辩证统一和有机结合。[38](https://www.daowen.com)
其三，监委与法院、检察院、执法部门之间的配合制约。监察法第4条第2款[39]规定了监察委员会与人民法院、人民检察院、执法部门在办理职务违法犯罪过程中的相互配合制约机制，这既是准确有力惩治腐败违法犯罪的必然要求，又是社会主义法治原则的重要体现。[40]这一条款规定表明监察委员会依法独立行使监察权不是漫无边际，没有任何限度的，它在办理职务违法犯罪案件时除了需要有关部门的协助配合外，还需要接受有关部门的监督制约。[41]“互相配合”是指对职务违法犯罪案件的依法查办和追诉审判，应当在分工负责的基础上，互相支持，互相补充，协调一致，通力合作，使案件的处理能够上下衔接，协同促进案件事实的查明，实现追究惩罚犯罪的任务。“互相制约”是指从监察机关的执法调查，到进入刑事诉讼程序，要按照职责分工并进行程序上的制约，及时发现工作中存在的问题或错误，并加以纠正，以保证准确实施法律，准确惩罚犯罪，保障无辜公民不受刑事追究，做到不枉不纵、不错不漏。[42]监委与法院、检察院、执法部门的配合制约机制在许多具体程序上的设置均有所体现。例如，在监察调查阶段，监察委员会需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施时，在经过严格的批准程序后，可以交由公安机关等执法部门执行。[43]在审查起诉阶段，对于监察委员会移送的职务犯罪案件，人民检察院可以根据案件证据、调查程序、适用法律等具体情况，依法退回补充调查或自行补充侦查，或经上级人民检察院的批准做出不起诉决定。[44]在案件审理阶段，法院可以按照以审判为中心的司法体制改革方向的要求，以更高的标准、更严的要求，进一步规范监察委员会调查职务犯罪的取证行为，排除非法证据，以确保监察调查所取得的证据符合刑事诉讼证据标准。[45]监委与法院、检察院、执法部门之间的配合制约机制，有利于尊重和保障人权，有利于捍卫司法体制改革的成果，有利于确保监察权的法治化、规范化、制度化。[46]
其四，国家监委对地方监委进行领导，上级监委对下级监委进行领导。监察法第10条[47]规定了监察机关系统内部上下级之间的领导体制，这决定了监察委员会依法独立行使监察权不是没有任何限度的，其需要接受上级监委的领导。监察委员会上下级领导关系有助于上级监察机关支持下级监察机关依法履行职责，强化各级监察委员会的监督主责，确保其能够依法独立行使监察权，减少和排除各种干扰和阻力。国家监察领导地方监委的工作。“领导”的本意是上级率领并引导下级，领导本身就包含着监督、管理和教育。在全国监察体系中，国家监委处于最高地位，主管全国的监察工作，率领并引导地方监委的工作，一切监察机关及其内设机构都必须服从国家监委的领导。在监察法中确立国家监委对地方监委的领导关系，能够确保全国监察机关统一依法履职、统一工作步调，实现国家监委对地方监委的集中统一领导，保证“全国一盘棋”。[48]上级监委领导下级监委的工作。地方监委除了依法履行国家监察职责，负责本行政区域内的监督、调查、处置工作外，还要对下级监委的工作业务进行领导和监督。按照党内法规的规定，下级纪检监察机关在办理职务违法犯罪案件时，要以上级纪检监察机关的领导为主，除了要向同级党委报告工作外，还要向上级纪检监察机关报告工作。在监察法中确立上级监委对下级监委的领导关系，有利于地方监委在实际工作中依法独立行使监察权、减少和排除各种干扰。国家监察工作牵诸万端，涉及各方面的利益，地方监委在履行职责的过程中，可能会遇到地方各种势力的干扰和阻挠。因此，规定上级监委领导下级监委的工作，一方面当下级监委遇到干扰或阻挠时，上级监委可以帮助其排除各种干扰和阻挠，促使其依法独立行使职权；另一方面上级监委可以通过受理复核申诉、检查工作等各种方式，强化对下级监察的监督，监督下级监委严格依法办事，公正行使职权、履行职责。[49]