三、监察法的内容
监察法到底应该包括哪些内容？我认为监察法可能应该包括六个方面的内容。第一个是监察基本法。监察基本法去年3月20日已经公布了，这个没问题了。第二个是监察组织法。监察组织这个组织架构怎么来架构？第三个是监察官法。中央已经定了，监察官法已经开始起草了。第四个是监察程序法。第五个是监察证据法。如果监察证据法没有的话起码要有一个问题，就是法律要认可。第六个是监察救济法。如果对监察机关采取的监察措施不服有异议怎么办？我认为也应该提供救济。
另外一个问题即党内法规，党内法规现阶段也是理论研究的一个重点，但是我也注意观察了研究党内法规的人，现在都是公法学的，私法学者不关注，党内法规的问题涉及一个问题：纪检和监察合署办公，但是严格意义上来讲纪检和监察可以作适当的区分，现在把它放在一起，感觉在监察委工作或在纪检工作一点党内法规不知道也不对，反过来搞纪检的干部一点监察法知识不知道这个也不对，这就导致我们刚才所说的可能它是政法的综合体，既要有政治的东西又要有法律的东西，但是这样一来同学们学习的难度太大，如果把党内法规作为监察法的一个部分的话将来问题就来了，法律资格考试要把党内法规纳进来，这一系列的问题个人认为都可能会影响到我们实践当中的做法。
这里有个问题还要注意，一个学科体系和一个教学体系是有差别的，要区分开来。我个人认为监察法学整个构想应该从六个方面或者“6+1”来考虑，但是如果把党内法规考虑进来的话问题又来了，党内法规的范围到底包括哪些？党内法规的体系也很庞大。
主持人：大家首次听到了，我也是首次，监察和检察这个词的词源，我从来没有考察这个，杨教授展示了这个词怎么来的。关于监察法的性质，大家都谈论了监察机关是政治机关，还是法律机关。我认为这个问题杨教授解释非常清晰，比如监察机关是一个政治机关，我们要有政治思维，就是要讲等级，要讲服从，要讲环节。如果是一个法律机关要有法律思维，要讲公平公正，这个解析非常清晰。监察委很特殊，是政治机关，同时又是法律机关是国家机关，这个解析我认为非常清晰。杨教授认为从五个方面展示了监察法学成为一个独立的法学学科，条件已经成熟了。而且，杨教授对监察法学内容看得很清晰，独立监察法学几个部分比较清晰，按照行政法体系，监察官法相当于行政主体部分，因此基本法、组织法、证据法，后面是救济法，还有一部分责任法会不会有？这可以研究，至少主要部分很清晰了，既然我们是同步，所以我们共同努力来完善这个体系，推进我们国家监察法制监察法学的发展。
胡荣：杨教授以问题为导向，从监察法应该归于何处，监察法需要什么这两个方面着手，阐释中国法治需要独立的监察法，他做出一个判断，这个判断就是目前我们监察法学产生的条件已经形成，同时，阐述了监察法学的独立性要切断和宪法、行政法、刑事诉讼法的关系，最后提出建立独立监察法学的构想，让我收获颇多。
这个题目叫作构建独立的监察法学，独立的也就意味着我们以前可能会有这方面的监察学，可能以前叫作行政监察学或者纪检监察学，但是并不具有独立性，我们怎么让监察法学现在成为独立的学科呢？我一直在思考这个问题，一个学科要独立出来，可能要有一些条件、有一些标准的，我记得美国有一个世界理论体系的创始人也是社会学家叫沃勒斯坦（wallerstein），他提出一个学科成为一个学科要涵盖三个方面内容：一是要有学术范畴，也就是明确的研究领域，包括研究范畴和研究方法；二是学科要有组织结构；三是学科是一种文化，包括它有区别其他学科的学术论证，有特定的学术风格以及陈述模式等。比照这样一个标准，监察法学要成立一个独立的学科我很赞成杨教授的判断。
学术范畴方面的研究对象主要是研究基础理论、监察法学基本制度以及监察法的实践问题，它的理论有这么几个基点，一个是权力监督，一个是民主集中制，另外是法治原则，还有人权保障原则。范畴的话应该有几个，一个是监察法和监察法治的关系，另外是监察法和监察对象的关系，还有监察行为和他相匹配的监察责任的问题，这是学术范畴。关于研究方法，我觉得当下要注重两个方法：一个是监察法教育学，因为监察法立法模式和其他模式不一样，是采用综合立法的模式，设置了组织法、证据法，同时又充满了很多政治概念，有一些立法比较粗糙存在很多漏洞，因此我们应该要站在一个法教育学这个概念出发对它进行体系化的解释工作，做到逻辑和理论的融洽性。另一个要强调方法，因为监察法现在已经在具体运行，存在很多实践问题，我们怎么解决？我们只有深入社会当中，然后提炼发掘解决方法，比如刑诉还有刑法衔接问题，等等。
赵天宝[1]：考证是法律史善于用的方法，杨教授从考证开始，首先论述中国法制建设的必要性问题，然后就论述了现在可能性问题，因为条件已经成熟，有五大条件，接着论述三个学科，要成为独立学科必须有所区别，最后设立监察法学的体系框架。我个人认为监察的廉政目标，今天发言中也提到监察和反贪是硬币两个方面，只有监察才能廉政，这是创举。
杨教授认为我们设立监察法会不会减少腐败机会或者消灭腐败动机，尤其是对于消灭腐败动机提出一个方法让腐败所失大于腐败所得，再次请教一下这个问题。第二个问题杨教授说到监察法学产生条件已经形成的时候强调一个是管理面宽，既管道德又管法律，提出监督权要强于被监督权，这没有问题，但是现实当中存在对违法犯罪行为去监督就可以，但是到金字塔的顶端的时候如何设计监督最高监督权，因为监察上级很难，杨教授解释一下如何设计这个路径？
杨临宏：法律研究方法是我们在讲西方的方法，在我看来中国这套方法体系不完全接受西方，也没有完全比照西方，或许有一部分学者是按照西方的规范学科体系来构建，也有一部分不按照这个学科体系来构建，比如法社会学的问题，法社会学从名称上就不属于法学，法只是定义，法社会学的核心落脚点在社会学，所以我们有一些学者喜欢用这个方法，也有不少学者不喜欢用这个方法，弄得不好过多偏向社会学。云南大学研究比较好的就是民族法学，但是现在研究民族法的人很少。不同的学科会有不同研究的方法，但是就我们国家来看我个人认为也没有几个方法，大家都是共同的。
关于顶端监督的问题，这个世界上永远不会有最顶端的问题。日本“二战”以后修改宪法，“二战”以前皇室的财产是私有的，但是“二战”以后为了防止大家对皇室行贿，就改成皇室的财产属于国家所有，如此皇室的腐败就少了。但是反过来英国不一样，英国王室的财产是私有的，女王可以炒股，她有自己的财产。不同的国家有不同的性质，这不是监察法的问题，只能靠完善一个国家的宪法基础，靠监察法解决不了这个问题。另外一个就是关于如何让腐败之所失大于腐败之所得，说白了就是要让腐败者得不偿失。让他得不偿失的方法可能核心有两个：第一个是提高破案率，提高破案率这个问题就很麻烦，刚才我说了我们破案率到底是百分之几，谁都说不清，为什么？因为我们所看到的是已经揭露出来的腐败，还没有揭露出来的腐败有多少？第二个是加大打击的力度，我个人认为现在国家打击力度应该够大，但是打击的是否公平？比如一个乡科级干部可能贪污了十万元就坐牢了，如果是厅级干部，他十万元退回来可能就没事情了，这就涉及不公平的问题，这样的话我个人认为主要的方法就是提高破案率和加大打击力度，但是打击力度也不是严刑峻法就能够解决的问题，世界上没有任何一个国家能够杜绝腐败，可能更多问题还是重在教育，所以香港反腐败靠的就是从娃娃抓起，从小教育怎么反腐败，那个才是真正的反腐败。
问题一：目前党内的法规政策文件很多，也很碎片化，是否有可能党内法规政策文件实现内党化，与法律体系二者之间的价值追求对接是否容易，最后就是对犯罪标准和违纪标准的评价。
问题二：国家监委聘请了第一批特别的监察员，想问您对这样制度有什么看法？第一批监察员身份非常特殊，他们可以对监委进行监督，同时对一些公职人员进行监督，您对他们选择对象及他们的工作职务范围有什么看法？第二个问题是关于国家监委与当前农村村委监督委员会之间是否可以达成工作的联系或者新的机制，因为现在比较特殊，既要扶贫攻坚又要乡村振兴，国家又提出建立健全村监督委员会，是否对接到国家监察委员会这个问题？
问题三：您提到要建立独立的监察法学，监察法应该与其他的法律进行切割，对这个提法我作为一个曾经的法律人有一点商榷的意见，因为《监察法》第33条明确规定，监察机关依照监察法规收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用，监察机关在收集固定审查运用证据的时候应当与审判关于证据的要求和标准相一致，以非法方法收集的证据要排除，不得作为案件处置的依据，个人认为监委取证依据也是刑事诉讼法以及高法制定的刑事诉讼解释和高检制定的刑事诉讼规则，监委取证应该是依据这三个标准进行取证，如果切割，以审判为中心的模式下如何法法衔接？(https://www.daowen.com)
杨临宏：刚才这三位实务部门同志提的问题，第三个问题，我们所说的切割说法只是在研究的时候。如果你真的对监察法感兴趣了你就研究监察法，刑事诉讼法你就不要去做，刑事诉讼法不要研究了，包括研究行政法的将来要忍痛割爱，以后专门来干监察法这个事情，不是完全扔掉不要了，法律相互之间是没办法切割的。另外一个问题是村里面监督委员会能不能和监委对接起来，我个人认为对接不起来，因为村监督委员会是自治组织内设的机构，不属于国家机关的范围，但是工作上可以建立一些机制，比如通过村里面的监督委员会得到一些案件线索，建立工作的联系机制这是可以的。至于说要聘请一些特约的监督员或者要聘请这些顾问，更多的是要解决复杂疑难的问题，可以借助外脑这种机制，但是中国的监督员如何发挥作用也是值得研究的。
党内法规能不能形成一个体系？我个人认为这是肯定的，党的各种规定越来越多，多了以后要查找执行起来比较困难，我个人认为等到将来发展到一定阶段形成一个体系这是有可能的。那么形成体系以后它和一个国家的法律是什么关系？个人的观点是这样的，涉及公职人员的法律法规执行的是纪检监察部门，在执行过程当中党内法规只能针对党员来要求，对于非党员或者非领导干部就不能执行了，而国家法律按照监察法适用的人是公职人员，前提是拥有公权力。另外违法和违纪怎么区分清楚？大致来讲就是根据情节严重，情节严重达到一定程度属于违法，达到一定程度属于违纪，这种区分标准可能就要看有关部门的法律解释了，比如说闯红灯算不算违法？算不算违纪？这涉及闯红灯罚款是否通知单位，如果通知单位监察机构是否要介入。
问题四：自古以来的朝代几乎用公权力来着重监督公权力，有权力都会产生腐败，有可能产生腐败的权力来监督权力，为什么不采用没有腐败可能的私权利来监督权力呢？
杨临宏：用权利来监督权力，第一你没有能力发现，从什么地方发现出来？假定有一波人违反八项规定大吃大喝，你怎么监督？第二就算你知道吃喝的地方但人家有门卫你进不去，你没办法进去，但是由公权力来监督可以采用强制手段，只有利用公权力介入才有可能，当然调查个人手机信息这也是要依法进行了，所以用私权利来监督公权力我个人认为所产生的效果还没有公权力监督公权力好。至于说私权利会不会腐败？这个值得思考，因为我们一般研究的腐败是公权力腐败，私权利的腐败我们一般不叫腐败，一般叫私权利会被滥用。比如我个人作为消费者，我有消费者的权利，我不正当过度运用这些权利也可能导致滥用，所以公民行使自己合法权利的时候不得损害国家集体和他人的权利，私权利有可能被滥用，但是我们不能叫他是腐败。
问题五：在构建独立监察法学的时候，在出台之前就提前进行构建，研究的学者主要倾向于宪法行政法领域，我们如何脱离现有理论构建监察法学？
杨临宏：个人认为不管哪一个学科，有些理论是相通的，我们没有办法把这个学科和那个学科划清楚，任何一种划分是相对的，找不到对的方法能够区分开来，比如我们研究公法的是否不借助私法的理论，这个有可能，反过来研究私法的人涉及公法的问题，像这种情况就值得来研究。在实际当中如何利用其他的理论，可能要进行认真梳理，哪些理论对我们构建监察法有利，哪些理论对我们构建监察法可能有参考价值，这些问题要认真梳理，到目前为止个人认为我们目前还处于盲期。
问题六：讲座题目是构建独立监察法学体系，我是否可以理解为独立起来之后监委独立行使监察权，和法院和检察院分割开来。从对象来说监察法是监督国家公职人员，针对的主要是公权力，可不可以后来把它对象加上私权利，这是对监察法定位的困惑。还有一个小问题，您说现在监察法学体系主要是对于古代监察制度的传承，但是王岐山副主席非常欣赏像新加坡还有香港的反腐机制，就像香港的廉政公署，高层对于一个体系架构倾向于向这样已经有先进体系的一些制度学习，你的想法是？
杨临宏：监察法学体系是理论上的体系，不是要求把监委独立和其他部门不搭界，不能这样理解，我们现实生活当中，监察法赋予监委处置权，但是最终处置以后如果需要追究法律责任需要检察院起诉，由法院来审判，所以是不能绝对独立出来。在香港也是这样，廉政公署只有调查权，调查完了以后要移交给香港律政司来提起公诉，但是律政司是代表香港政府起诉这个人，最终由法院来裁定。至于借鉴中国古代监察制度的思想和借鉴西方国家监察制度的思想，应该说肯定两者都有。如瑞典议会督察专员制度，监察体制是作为议会的部分，而我们国家是独立出来；香港的廉政公署是政府反腐败机构，本身也是特殊时代的产物，是应急制度，最后搞成为常设机构。
主持人：监察法内容体系非常庞杂，监察法既是独立法律部门，也与经济法、行政法等等有联系，所以我是同意杨教授的观点，预测监察法会成为一个独立的法律部门，与此相应监察法学会成为一个独立的部门。
谭宗泽：独立监察法学，是指监察法学作为一个学科的独立性，而不是监察法的独立性，监察法学科一定是一级学科下的二级学科，和其他所有法都不可分割，只不过因为研究对象具有独特性，研究方法具有独特性，在特定历史时期中间又不能够和相似度比较高的刑事诉讼制度、刑法学、行政法学、公务员制度等完全归并，从这个角度来讲监察法学作为独立的二级学科没有异议。法学是一门基础性教育，独立的监察法学科，其实是明晰研究方法或科学的研究方式，并不是和其他学科没有关联，关联非常深，血和肉的关联，这是学科问题。
目前对监察法和监察机关的行权的确有两种比较明显不同的观点：一种观点是比较明确地认可监察机关的政治机关地位，比较明确地认可监察机关在执行国家监察法履行反腐倡廉的国家使命上面所应有的超然态度和集中高效的反应能力。另一种观点认为强调是国家机关，注意到监察机关也是通过人民代表大会选举，监察法第3条也讲得很清楚，国家专司反腐的专职机关。监察机关定位是国家机关，政治机关是本质属性，也是作为中国共产党领导下的政治机关。监察机关应该既是政治机关又是法律机关，监察机关的行为应该是决策的政治性和行为的法律性，监察机关在处理个案的时候一定要经得起法律的检验、纪律的检验，如果纪律部分是内部法律关系的话，要移送审查起诉追究刑事责任一定是经得起检验的，因为进入刑事诉讼之后律师就可以介入，监察法第33条讲得很清楚，要按照审判的要求来举证。现在来看监察法才实施一年，各地的实践经验还逐渐挖掘，相关的问题也逐渐在凸显，需要持续观察。
【注释】
[1]赵天宝，西南政法大学人工智能法学院教授。