监察指定管辖的程序设计：使留置同体监督流于形式主义

诚如上述，通过留置审批程序这一同体监督形式来制约与监督监察权的行使，或许是监察权“以上率下”式权力垂直结构下不得不接受并须以有效规制的制度设计。然而，这种仅从源头处针对留置权的运行加以内部制约的审批与集体讨论制度并不足以从根本上保障留置个案正当性。一个可欲可行的制度空间——监察指定管辖——会使留置权的同体监督流于形式。

“指定管辖”，是指由上级监察机关的指定而确定监察事项管辖机关的制度。针对该制度，监察法第17条第1款规定，“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖”。从本质上而言，监察指定管辖是一种因监察案件特殊性而采取个案调整的方式，人为影响案件管辖秩序的做法。^[18]在实践中，存在大量监察机关指定管辖的情形，^[19]其中大部分案件的指定管辖原因多样，如办案力量、资源有限，办案过程效率受阻等多种因素。其中亦有不少监察机关通过指定管辖制度得以有效避免当地人情干扰和阻力。^[20]从该角度而言，指定管辖对于避免监察权运行过程中的案件矛盾并提升监察效能具有积极意义，反映了国家监察体制改革以便于查清腐败案件为主要价值取向的基本设定。然而，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”^[21]，随着反腐成果的昭示天下，人们在惊叹权力滥用者是何等骄纵之后，必然会对权力本身的恶性加以重新检视。申言之，由于权力与生俱来的恶性，监察指定管辖实践即使在正当目的的驱使下，也难以避免权力——采取不合理、不恰当的手段和方式——被非理性地滥用的后果。因此，一个值得注重的理念是：监察效能的保障在监察权实际运行中价值固然显著，但我们在期盼监察全覆盖之浩荡对权力行使者施以有效监督时，亦不可漠视对监察权本身的监督。正如孟氏所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”^[22]监察领域下的指定管辖制度因其人为性——本身具有的机关思维性质——往往会带来贬低监察程序原则的效果。监察效能的需要一旦被视为指定管辖运作的唯一目标，就可能变得具有压迫性，使公民的个人权利让位于监察全覆盖模式下的“反腐利益”。(https://www.daowen.com)

那么，监察指定管辖如何被非理性的滥用？这来源于一种游走于形式审批与实质规避间的监察权异化倾向。从规范上而言，通过透视监察法第17条、第43条的规定不难发现，留置措施的“上请”与指定管辖的“下令”间存在一个可欲可行的滥权交集：上级监察机关通过指定下级管辖并“集体讨论”留置措施，以规避原本应有上级审批或备案的内部制约程序，从而使留置权的行使缺乏有效的内部制约。而假若权力失去必要的监督，则必然出现绝对权力导致绝对腐败的情况。^[23]这为高层所警示的——监察权“过犹不及”^[24]——风险提供了危险而又难以察觉的制度空间与风险点。由此，一种游走于形式审批与实质规避间的监察权异化倾向在监察权领域得以缘起、展开与蔓延。上述同体监督或许已泛化为“避上指下”的形式桎梏而非实质正义之中了。