监察委员会依法独立行使监察权的规范内涵
构建中国特色国家监察体制，其关键所在是监察权依法独立行使。宪法第127条第1款和监察法第4条第1款都规定，监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这意味着监察委员会依法独立行使监察权不仅是监察法的要求，更是我国宪法所明文规定的一项重要原则，是国家机构间权力配置的重要依据。[4]该原则是在全面深化国家监察体制改革的新时代背景下产生的，强调了监察委员会在行使职权时具有相对超然的地位和独立性，以便保证反腐败工作的集中统一、权威高效。[5]只有监察委员会在行使国家监察职权时，不受其他主体的非法干涉，才能真正确保监督准确到位、调查合法合理、处置正确适当，从而增强监察委员会的公信力和权威性，实现国家监察体制改革的目标。[6]监察委员会依法独立行使监察权，具有以下四个方面的规范内涵。
其一，监察委员会集中统一行使监察权。在国家监察体制改革前，反腐败力量主要有党的纪律检查机关、人民政府的行政监察部门和预防腐败部门、人民检察院的反贪反渎部门和预防职务犯罪部门。党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行查处，人民政府的行政监察部门和预防腐败部门对行政机关工作人员的违纪违法行为进行监察和预防，人民检察院的反贪反渎部门和预防职务犯罪部门对国家工作人员的职务犯罪行为进行查处和预防。在这种权力配置格局下，反腐败权力既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。[7]深化国家监察体制改革，将人民政府的行政监察部门和预防腐败部门、人民检察院的反贪反渎部门和预防职务犯罪部门等反腐败权力和资源整合起来，组建监察委员会，作为党统一领导下的反腐败工作机构，并与党的纪律检查机关合署办公，构建集中统一的反腐败体制机制，有利于形成监督合力，提高反腐败效率。[8]监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，作为反腐败专门工作机构，集中统一行使反腐败权力——监察权，诸如人大及其常委会、人民政府、人民法院、人民检察院等其他国家机关均不得行使监察权。需要注意的是，在党和国家监督体系中，其他国家机关或组织也享有一部分监督职能，如党委有权进行政治监督、人大有权进行工作监督、政协有权进行民主监督、检察院有权进行法律监督、审计机关有权进行审计监督等。但是，这些机关或组织的监督权与监察委员会的监察权有着本质的区别，监察委员会的监察权是对公职人员的职务违法犯罪进行监督、调查、处置的权力，而其他机关或组织的监督权并不包含这些内容。对公职人员进行监督检查，调查职务违法和职务犯罪，并做出相应处置，这是专属于监察委员会行使的监察权。
其二，监察委员会的工作不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的“行政机关”是指与权力机关、审判机关、检察机关、军事机关等相并列的机关，即狭义上的国务院和地方各级人民政府及其组成部门、内设机构、派出机构、派出机关等。在我国，“社会团体”主要是指除了国家机关之外的第三方社会组织，包括法人团体和非法人团体，也包括基层性群众自治组织，通常被称为非政府组织，即欧美国家所指的NGO，如法学会、共青团、妇联、律协、工会等。[9]“个人”包括所有可能干涉国家监察工作的人员，既包括非监察机关的人员，如同级党委的领导和其他国家机关的领导，也包括监察机关内部的人员。严格意义上的要求是：凡是非相应案件的办案人员或负责人，即使是监察机关内部的领导干部或其他国家机关的领导干部，如果干涉监察人员依法行使职权，应当记录在案，并按照有关规定追究相应的责任。[10]这里的“干涉”，主要是指上述主体采取不正当手段，或者利用职权、地位、影响力等因素影响、干扰、阻挠监察人员依法行使职权的行为，例如，利用职权阻止监察人员开展案件调查，利用职权威胁、引诱他人不配合监察机关工作，等等。[11]党的十八大以来，反腐败斗争取得了压倒性胜利，但面临的形势依旧严峻复杂。反腐败工作涉及腐败分子的切身利益，可能导致其运用各种手段干涉反腐败工作的正常进行。保障监察委员会依法行使职权的独立性，防止上述主体干涉，是确保监察机关公正高效办理案件的基本前提。[12](https://www.daowen.com)
其三，监察委员会独立行使监察权必须依照法律规定。“依照法律规定”是国家监察机关独立行使监察权的前提，这要求国家监察机关在行使职权的过程中，必须严格依照有关法律规定开展工作，不能独立于法律之外，不能恣意任性和滥用权力。[13]监察法第5条规定：“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳……”这一条的规定是指监察委员会在开展国家监察工作时，包括案件线索处置、初核、立案、调查、作出处置等都要以监察法等法律法规为标准，严格“依照法律规定”独立行使监察权。监察委员会独立行使监察权所依之“法”包括实体法和程序法，即“依照法律规定”既表现为按照实体法规定的权限、条件、标准、责任范围、限度和从重从轻规则办案，又包括依照程序法规定的过程、步骤、方式、时限及管辖规则等办案。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，作为反腐败专门工作机构，其独立行使监察权的主要表现是按照监察法第11条的规定对公职人员履行监督、调查、处置三项职责。监察委员会切实履行国家监察职责的具体要求，就是依照法律规定做到不错位、不越位、不缺位，即“国家监察机关应独立行使监察权而不代替其他国家机关行使其他国家权力”、“国家监察机关不得超越法定权限采取非法定手段、措施”以及“国家监察机关要依法积极主动独立行使监察权而不能不作为”。[14]监察委员会是反腐败专门工作机构，专责履行国家监察职能，监察委员会行使职权、履行职责必须严格依照法律规定，按照社会主义法治原则的基本要求，既不能不担当、不作为，也不能违反规定的程序，滥用或者超越职权，更不允许放纵职务违法犯罪行为，利用职权徇私枉法。[15]
其四，监察权由监察委员会而非监察官依法独立行使。宪法和监察法规定的是监察委员会依法独立行使监察权，即监察委员会作为一个整体独立于行政机关、社会团体和个人，而非监察官依法独立行使监察权，不是指监察官在办案过程中不受任何干预和限制。综观监察法第四章、第五章关于监察权限、监察程序的规定，监察官在对公职人员进行监督、调查、处置时，仅具有十分有限的独立性，需要监察委员会内设机构之间的分工负责、相互配合、相互制约，在初核、立案、调查、留置、处置等关键环节都需要经过上级领导的批准和决定，一切具有处分性质的监察决定都是以监察委员会的组织决策机制和组织机构名义做出的。[16]从监察委员会的工作机理而言，监察权的独立行使是以监察委员会这个国家机关为主体，而非具体化为监察官，即监察权的独立性是组织化（单位）的独立权力而非人格化（个人）的独立权力。[17]监察委员会在开展国家监察工作时，抑制了监察官的自主决断和个体理性，而强调了监察机关的分工负责和集体决策。但是法官和检察官在办理案件时，突出强调司法官的自主决断和个体理性，所以才能实行“谁裁判谁负责”“谁决定，谁负责”的司法责任制，并在此基础上推行司法官员额制。[18]监察委员会行使监察权的方式和机制，使其明显区别于人民法院和人民检察院，这也决定了监察委员会不宜实行与司法机关类似的司法责任制和司法官员额制。[19]所以说，是监察委员会依法独立行使监察权，而不是监察官依法独立行使监察权。