监察机关行使留置权存在的问题

为贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，^[2]实现立法与改革相衔接，2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》。从而构建起集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要。其中，监察法规定的留置权作为党中央依法赋予监察机关履行监督、调查、处置职责的关键性措施，为监察机关稳定被调查对象、及时搜集证据，确保调查工作顺利进行提供了重要保障。但监察机关对被调查人具体实施留置时，根据监察法第43条规定需经上级监察机关批准或备案，由于下级向上一级监察机关报批的留置需要相当长的一段时间，期间若遇被调查人自杀、逃跑以及有串供、毁灭、伪造证据等紧急情况时，监察机关往往会因此陷入被动局面。

［案例一］2019年3月，广东省H市监察机关办理的一宗徇私枉法案，其中一涉案人甲2012年曾因涉嫌贪污罪被立案调查，调查期间甲涉嫌向当时的办案人员乙行贿，乙收受甲贿赂后，将甲涉嫌贪污金额由40万元改为2万元，2012年年底，甲被法院判处免予刑事处罚。H市监察机关收到乙涉嫌徇私枉法的线索后，当即找甲进行谈话，经教育，甲向监察机关工作人员交代其在2012年为免受刑事处罚向乙行贿的事。根据已核实的事实，甲的行为涉嫌贪污罪（漏诉）和行贿罪，且有重要案情需进一步核实，宜对甲立即采取留置措施，否则存在串供、隐匿、毁灭有关证据的极高可能性。但H市监察机关匆忙拟好留置报批手续已到晚上，无法及时向上级监察机关报批，且上级监察机关审批往往需要较长时间，无法做到在一两天内完成留置手续的审批。无奈之下，H市监察机关只能依办案规定，当晚将甲送回。几天后，H市监察机关顺利办理了甲的留置手续，再次通知甲谈话，但甲对之前的陈述全盘予以否定，将涉嫌贪污的数额解释成公务支出，对乙行贿一事更是矢口否认，H市监察机关的调查工作陷入被动局面。后经调查得知，甲两次谈话之所以发生这么大变化，是因甲经第一次谈话回去后，与乙等人商量好串供和做好应对调查的充分准备。

监察机关留置被调查人过程中除发生上述问题外，在请求公安机关将出逃的被调查人追捕归案或者执行限制出境时，监察机关因留置手续未能及时办理，同样发生关押脱节，致使留置权行使落空的问题。(https://www.daowen.com)

［案例二］2019年5月，广东省N市监察机关办理的一宗行受贿案件中，该案经初核后，N市监察机关初步认定该地某单位的负责人甲涉嫌利用职务上的便利收受乙贿赂50万元。N市监察机关对甲以涉嫌受贿罪立案后，为进一步核实有关情况，对乙进行了谈话，并同时吩咐驻甲所在单位的纪检监察组密切关注甲的动向。谈话中，N市监察机关收到驻甲所在单位纪检监察组的紧急来电，告知甲突然向单位递交了休假申请，并同时购买了飞往外省的当天机票，甲的反常变化表明其有出逃倾向（事后，甲供述当天其收到N市监察机关已经对他立案并找了行贿人乙谈话的消息，他急忙购机票离开正是为了躲避调查）。N市监察机关得知这一消息后，立刻请求公安机关在机场将甲予以控制，并准备对甲采取留置措施。但当时N市监察机关对甲仅是监察立案，尚未来得及向省报请留置的手续，留置报批时间较长，如果按正常程序办理，中途必须要将甲放行，等手续办好才能对甲进行留置，否则存在非法限制人身自由的问题，但若如此，甲早已逃之夭夭。无奈之下，N市监察机关的主要负责人只能直接与上级监察机关的有关领导进行沟通，将案件突发情况一一阐明后，请求并获得上级监察机关口头同意对甲先予以留置，再补办留置审批手续。

上述对被调查人采取留置措施过程中因报批时间而导致无法对被调查人及时留置的问题，不仅会给监察机关后续调查工作增加难度，有时甚至会使其早期的调查工作前功尽弃。即使下级监察机关在发生上述紧急情况时能够与上级监察机关口头沟通好先对被调查人予以留置再补办留置审批手续，但该做法是否合法合理受到很大质疑，先不说上级监察机关是否都能同意，即使都能同意，该做法也违反了程序上的规定。且上级监察机关在没有正式审核下级机关报批留置资料的情况下，因形势紧急“被逼”口头先同意再补手续的做法会使留置报批程序流于形式，且可能因事先缺乏资料审查，对一些本不符合或可不留置的监察对象都予以了留置，导致滥用留置权的问题。因此，在留置措施报批下来前，监察机关遇到上述紧急情况时应如何处置应当被留置的被调查人，是目前监察机关在实务中频繁遇到的问题。为解决该问题，可通过立法赋予监察机关遇到上述紧急情况时，可以对被调查人采取暂时限制其人身自由的强制性措施——监察拘留权。