问题的提出：国家监察全覆盖的对象识别

由于我国的行政监察制度属于行政机关系统内部的监督机制，缺乏必要的独立性，且行政监察的对象仅包括行政机关及其工作人员以及其他行政机关任命的人员，并未将行政机关以外的其他行使公权力的公职人员纳入监察范围，并且行政监察还存在程序不完善，监察手段强制力不足而缺乏威慑力等缺陷，^[2]在国家治理语境下，为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，完善国家监督体系，十分有必要建立专门的国家监察制度。由此，专责的监督机关即监察委员会应运而生。

2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案的决定》，^[3]规定了三个方面的问题：第一，北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区整合相关职能部门设立监察委员会，行使监察职权；第二，监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；第三，北京市、山西省、浙江省暂时调整或停止适用我国行政监察法及我国刑事诉讼法等法律的相关条款，将其他法律规定由行政监察机关行使的监察职权调整由监察委员会行使。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了1982年我国宪法的第五次修正案。经此次修正案修正后的我国宪法第123条至第127条对监察委员会的性质、地位、产生设置原则、工作原则、组成人员以及职责权能及其与审判机关、检察机关、执法机关的关系等作了系统的规定。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，对监察委员会作了全面详细的规定，同时废止了我国行政监察法。

从行政监察到国家监察，监察委员会成为宪法明确规定的国家法律机关，国家监察全覆盖的反腐败工作机制有了宪法依据。目前，我国以人大制度为基础建构了立法权、行政权、司法权与监察权四分的国家权力配置新模式，实现了立法机关、行政机关、司法机关、监察机关分工合作、互相制约的宪制安排，进一步理顺了国家治理体系，完善了国家治理结构，形成了新时代“一府一委两院”的国家治理新格局。(https://www.daowen.com)

从国家监察立法对各级监察委员会职责权能的定位与规定来看，国家监察机关是依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作的专责机关。这就在原有行政监察对象的基础之上，大幅度地扩大了监察对象的范围，也就意味着只要是行使公权力的公职人员，都属于国家监察的对象。据监察体制改革前后的数据比照，北京市监察对象的人数增加了78.7万人，达到了99.7万人；山西省监察对象的人数增加了53万人，达到了131.5万人；浙江省监察对象的人数增加了31.8万人，达到了70.1万人。与此同时，这也就带来了一系列的问题。其中，最为重要的就是哪些人员是属于行使公权力的公职人员而应被认定为国家监察的对象，哪些人员应被排除在监察范围之外。问题最终落到了国家监察的对象及其识别标准这一具体问题之上。

然而，关于如何来认定监察对象及其具体识别标准这一基本问题还并未引起学界的关注与重视，与之相关的专门的研究也基本是一片空白。从学界目前已有的研究成果来看，主要集中在对国家监察体制改革及其意义和主要任务、监察立法的思路与重点问题、监察立法的目的与基本原则、监察立法应处理的主要法律关系，以及监察法与我国宪法、刑事诉讼法之间的制度衔接等方面。当然，在这些论述中也会涉及监察对象及其判断标准的问题，如有学者在对国家监察机关的设立与运行制度进行研究的过程中，提出确定国家监察对象要坚持“监察全覆盖”“协调党内监督与国家监督”“对组织和个人监察并重”三大原则与以“公务员身份”“公务”“财政供养”三个要素为标准等。^[4]不过，由于其并未立足于“公权力”这一最根本的要素之上，并且，组织是否为国家监察对象仍有待商榷，因此，这些论述无法解决监察对象识别标准确定问题，总的来说，对监察对象认定的研究还存在盲区，而监察法所列举的监察对象的范围又十分广泛，因此对是否属于监察对象的判断及其识别标准问题的研究，就必须以监察法所确定的监察对象为具体考察分析要素，以是否行使“公权力”为基础来确立监察对象的识别标准。^[5]