监察对象识别标准之“公权力”与“公职人员”关系的分析

要具体判定一个人是否属于国家监察的对象，依据监察法第3条的规定，主要就要看其是否符合两个条件：第一，其是否行使“公权力”；第二，其是否具有“公职人员”的身份。^[12]一般而言，一个人只要具备这两大要素中的一个，就可以认定为国家监察的对象。

然而，这里存在一个问题，即“公权力”所涵盖的范围不仅包括了所有行使公权力的公职人员，还包括除公职人员以外的其他行使公权力的人员。也就是说，以“公权力”为标准来识别具体的监察对象可以将所有的公职人员及其他行使公权力的人员纳入监察的对象范围；反过来，行使公权力的人就不一定具备“公职人员”的身份，以“公职人员”为识别标准来认定具体的监察对象就不能涵盖所有行使“公权力”的人员。“公权力”与“公职人员”这两个具体识别标准之间是必要不充分的关系，应以“公权力”为主要识别标准，再辅之以“公职人员”这一身份标准，来具体认定一个人是否属于国家监察的对象。

应当注意的是，这里的“公权力”已经不再仅是指传统意义上的国家公权力。以传统公法和公法学理论和原则支撑的“公权力”一般等同于国家主权或国家公共权力。^[13]如法国公法学家狄骥指出，国家是组织而成的，其有权行使一种主观性的权利，国家的代表是政府，政府以国家意志来行为，并以国家名义来行使这种权利控制其成员，而国家相对于其成员所具有的这种优越性就构成了我们所称的国家主权或公共权力。^[14]对此，有学者就指出，这种传统意义上的公权力是“人类共同体成员赋予共同体组织对内对外做出代表其成员意志和利益的行为的能力和力量。在现代社会，公权力主要指国家权力”。^[15]换言之，传统意义上的公权力实质指向的仅是以主权为表征的国家公权力。(https://www.daowen.com)

国家监察全覆盖，已经超越了传统意义上对“公权力”的理解。正如狄骥所认为的，公法已经发生变迁，在这个过程中，主权理论已经动摇、衰落，甚至破产，公共服务的概念正在取代主权的概念而成为公法与国家的基础，国家也不再是一种发布命令的主权权力，而是由个人组成的机构，这些机构中的个人必须要使用他们所拥有的权力来为公众提供公共服务。^[16]换言之，传统意义上的主权或国家权力已经演化成一种组织机构所享有而具体由组织机构中的成员行使的权力，这种组织机构以及权力运行的目的就在于为公众提供公共服务。现代组织机构有其不同的形式，具体体现为国家、社团和国际组织等，因而公权力也就主要表现为国家公权力、社会公权力和国际公权力三种形式，国家公权力虽然是最主要、最基本的公权力，但并非唯一的公权力。^[17]国家监察覆盖的范围是所有行使公权力的公职人员，因此，可以说，监察法意义上的公权力就包括了国家公权力、社会公权力和国际公权力，而国家监察的对象就是这些组织机构中具体行使权力的工作人员。

当然，这也就带来了新的问题。就监察法的规定来看，这些特定人员所行使的权力甚至是权利，是否属于监察法上的“公权力”？如果该特定人员属于国家监察的对象，又应如何来进行识别？这些问题都因为公权力本身概念、内涵等的不确定性而难以判定，而且监察法上的“公职人员与公务员”“从事公务”“从事管理”“履行公职”等概念所包含的具体内容等也都与“公权力”的含义密切相关，且都有作进一步解释的必要。^[18]面对这些具体识别国家监察对象的现实难题，就有必要重新梳理监察法上之“公权力”内涵。

从监察法第3条、第15条的规定来看，其是以行使公权力、公职人员身份、履行公务、管理公共事务与提供公共服务、管理公共财产等要素为标准，以廉洁从政、廉洁从业为要求，来认定监察对象的。这是公权、公职、公务、公财组合所形成的综合实质性识别标准。廉洁从政是对享有公权力的人员的要求；廉洁从业是对管理公共事务和提供公共服务、管理公共财产与公共资源的人员的要求。因此，要判断一个人是否属于国家监察的对象，不仅要看其是否具有公职人员的身份，而且要看其是不是在行使公权力、履行公务、管理公共事务、提供公共服务及管理公共财产等。