地方精神卫生条例

在全国性的《精神卫生法》颁布之前，我国的地方立法纷纷出台。一些经济较发达的地区都相继出台了规范精神障碍送诊治疗和保障精神卫生服务的综合性基本规范。笔者通过北大法律信息网、北大法意、百度等相关浏览器的搜索，发现在《精神卫生法》出台之前，截止2012年6月底，我国大陆地区各地已先后通过了7部较为成熟的、作为规范精神卫生领域的基本法规的地方性法规，包括2001年通过的《上海市精神卫生条例》（下称“《上海条例》”）、2005年通过的《宁波市精神卫生条例》（下称“《宁波条例》”）、2006年通过的《杭州市精神卫生条例》（下称“《杭州条例》”）、2006年通过的《北京市精神卫生条例》（下称“《北京条例》”）、2007年通过的《无锡市精神卫生条例》（下称“《无锡条例》”）、2008年通过的《武汉市精神卫生条例》（下称“《武汉条例》”）和2011年通过的《深圳经济特区心理卫生条例》（下称“《深圳条例》”）。

其中，《深圳条例》较为特殊。其特殊之处在于，它是我国的第一个心理卫生条例^[3]，它预示着我国心理卫生领域的一大进步。相较于其他6部精神卫生条例，它有不少创新之处。《深圳条例》首先给心理卫生工作下了定义：心理卫生工作“是指维护和促进个体和群体心理健康及社会适应能力的各项工作，包括心理健康教育、促进，心理咨询，精神障碍的预防、诊断、治疗、康复和科学研究及其他心理卫生服务”。同时，《深圳条例》又明确了“心理卫生机构，包括心理咨询机构、心理卫生医疗机构和疾病预防控制机构”。很显然，“心理咨询机构”不单是包括人们熟知的提供心理服务的医院、门诊或诊所，还包括提供心理服务的不具备医学背景的心理咨询公司、工作室、中心或研究所。2008年，卫生部等17个部委发布《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008—2015年）》（下称“《纲要》”），提出建立与“政府领导、部门合作、社会参与”工作机制相适应的精神卫生工作体系。《纲要》所提的心理卫生工作，就好像要打一场人民战争，由政府主导，心理卫生专业队伍作主力，广大群众配合，其目标是实现心理健康和社会和谐，受益的是全体人民。《深圳条例》所体现的亦是如此，其无疑是对该《纲要》内容的一次大胆践行。(https://www.daowen.com)

在我国专门的精神卫生法出台之前，上述7部地方性精神卫生条例在精神卫生领域起到了非常重要的规范作用。将上述7部我国地方性精神卫生条例与世界卫生组织《有关精神卫生立法的检查清单》（下称“《检查清单》”）相对比，可以发现《检查清单》所列的27类指标在这7部地方性精神卫生条例中都基本出现，只是所涉及内容的具体、全面程度有所不同。像精神障碍诊断、临床和实验研究、防止歧视、警方职责、法律责任等方面，在这7部条例中都较为全面地体现了出来；而如精神卫生服务、精神障碍患者的权利、家庭成员和其他护理人员的权利、法律能力与监护权、代理人决定治疗的知情同意权、紧急情况、自愿入院、自愿治疗、非自愿入院、非自愿治疗、社区中的非自愿治疗、特殊治疗、监督调查机制、犯罪的精神障碍患者的处理、保护弱势群体、保护精神障碍患者的就业、住房权利、社会保障等方面，这7部条例虽有涉及，但有不同程度的不完善之处。

除上文所述的《精神卫生法》中现存的问题在这7部条例中也有不同程度的体现外，这7部条例面临的最大问题则是：地方性法规规定精神障碍患者非自愿住院程序的上位法依据不充足。根据《立法法》第八条^[4]和第九条^[5]的规定，限制人身自由的强制措施属于法律绝对保留的事项，只有法律才能予以规定。因此，作为地方性法规的精神卫生条例对限制和暂时剥夺精神障碍患者人身自由的非自愿住院和治疗直接进行规定，是与《立法法》之规定相违背的，没有立法之正当性基础。在《精神卫生法》颁布实施后，依据上位法优于下位法的原则，这些地方法规将面临部分无效以及亟待修改的局面。但是，不可否认的是在我国精神卫生法的发展历程中，上述7部条例在一定范围内、某种程度上发挥了重要的作用。