政策与立法现状
（一）政策现状
自20世纪80年代初期以后，我国各类精神障碍总患病率呈明显上升趋势，精神健康问题开始引起政府的高度重视。卫生部先后两次组织二次全国大样本精神疾病流行病学调查：1982年，卫生部组织精神疾病流行病学调査协作组在全国12个地区开展调査，调査结果显示我国15岁以上人口中，精神障碍（不含神经症）的时点患病率为1．05%，期间患病率为1．27%[7]；1993年在全国七个地区进行了第二次流行病学调查，结果显示时点患病率为1．12%，期间患病率为1．35%[8]。调查结果有助于政府部门掌握第一手精神疾病流行病学调查资料，为制定精神卫生的发展规划提供了重要数据。此后，还于2001年召开了第三次全国精神卫生工作会议，会议提出了“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”的新时期精神卫生工作指导原则。[9]
2002年，卫生部、民政部等四部委联合下发了《中国精神卫生工作规划（2002—2010）》（下称“《规划》”），架构了从有到无的精神卫生体系，根据其提供的数据显示，我国目前精神疾病患者约有1 600万人，还有约600万癫痫患者。神经精神疾病在我国疾病总负担中排名首位，超过了心脑血管、呼吸系统及恶性肿瘤等疾患，约占疾病总负担的20%。对此现状，《规划》提出了“加强宣传和健康教育，提高群众精神卫生知识水平；开展重点人群心理行为问题干预，遏止精神疾病患病率上升趋势；完善精神卫生服务和保障措施，做好重点精神疾病的医疗和康复；建立、完善各级精神卫生工作体制和组织管理、协调机制，初步形成功能完善的全国精神卫生服务体系和网络；加强精神卫生工作队伍建设，提高人员素质和服务能力以及掌握精神疾病基本信息”五大精神卫生工作目标，以完善我国的精神卫生建设，保障公民的心理健康权。
为真正落实前述规划，2006年5月卫生部在疾病预防控制局成立了精神卫生处。2006年11月国务院批准建立精神卫生工作部际联合会议制度，联合会议由卫生部、中共中央宣传部（下称“中宣部”）、教育部、公安部、民政部、财政部以及中国残疾人联合会（下称“中残联”）等17个部门和单位组成。2008年1月联合会议的17个成员单位联合印发了《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008—2015）》（下称“《纲要》”）。[10]该《纲要》规划了到2010年和2015年的精神卫生工作体系发展分阶段的目标，包括“建立重性精神疾病管理治疗网络的县（市、区）的比例，到2010年达到70%，2015年达到95%以上；开展精神疾病社区康复的县（市、区），到2010年达到70%，2015年达到85%”等。同时纲要还提出了“全面发展精神疾病社区康复服务模式；建立健全重性精神疾病管理治疗网络；多渠道的精神卫生工作投入以及各相关部门共同推进精神卫生工作发展”等具体措施建设。与此同时，中残联自2003年起就在全国部分区县开展了在精神专科医院指导下由基层医疗卫生机构实施的“贫困精神病患免费服药的医疗救助项目”。而卫生部与财政部则在2004年共同设立了中央支持地方重性精神疾病管理治疗项目（“686项目”），该项目以防治重性精神障碍患者可能出现的严重危害社会和自伤行为为目标。在全国的部分省、市示范区内，实施重性精神疾病医院社区连锁管理和治疗，同时为贫困重性精神障碍患者提供基本药物和住院治疗。[11]截至2010年底，“686项目”在31个省、直辖市、自治区和新疆建设兵团中共登记建档了28万例重性精神病患者；随访20万例次；提供免费药物治疗累计9．4万例次，免费收治患者1．24万人次。[12]
在此之后，2009年国务院下发的《深化医药卫生体制改革的意见》（下称“《意见》”）中明确要求：建立健全精神卫生专业公共卫服务网络，对于精神病医院，在投入政策上予以倾斜，可见精神卫生越来越得到政府的重视。为进一步贯彻此《意见》的精神，国家发展与改革委员会、卫生部与民政部在2010年就联合下发了《精神卫生防治体系建设与发展规划》（下称“《建设与规划》”），通过对体系框架、各机构功能、服务队伍、建设标准以及资金筹集等各方面作出详细规划构建，以期在2012年实现“精神卫生防治体系比较完善；重性精神疾病防治能力得到明显提升；精神疾病和心理行为问题的预防能力得到提高”的建设目标。同时，该《建设与规划》还对精神卫生专业机构的建设提出了详细的指导意见，包括了精神卫生机构内的床位标准、建设标准、建筑要求、设备配置标准等一系列项目的建设。而卫生部、民政部以及公安部等又在2011年公布了《精神病防治康复“十二五”实施方案》，该方案提出了“十二五”期间精神病防治康复的任务目标：
“在全国范围内，对780万名精神病患者开展社会化、综合性、开放式精神病防治康复工作。为20万名贫困精神病患者提供医疗救助，每年为156万名稳定期精神病患者开展社区家庭康复训练。加强机构建设，开展试点工作。在全国20个城市开展孤独症儿童融合式社区家庭康复试点工作。每年为10 000名孤独症儿童提供康复训练补贴。”
为具体实施该任务目标，全国残疾人康复工作办公室于2012年印发了《〈精神病防治康复“十二五”实施方案〉的实施办法》（下称“《办法》”）。依据该《办法》可知，结合我国目前之实践情况，具体实施上述方案，完成精神疾病防治康复工作流程大体上为：
建立社会化工作体系→制定规划→培训人员→摸底调查→建档立卡→落实措施→检查评估。
同时，《办法》还针对病情严重程度以及其他相关因素提出了“住院治疗、家庭病床、门诊治疗、家庭治疗”四种治疗形式。对于实施上述方案的经费，则通过政府财政拨款、社会筹集、个人或家庭出资等多种渠道筹集，中央经费则按所辖覆盖人口每人0．15元给予补贴。
由上可知，我国对精神障碍患者的健康权保障问题的重视程度不断提高，政策上的保障力度不断加强，而2012年《精神卫生法》的颁布实施也是重要体现之一。
（二）立法现状(https://www.daowen.com)
在我国的《精神卫生法》正式通过之前，关于精神卫生的民事与行政立法只是散见于一些法律法规中。在行政领域，如《治安管理处罚法》第十三条规定：“公安派出所接到乡、镇（街道）及社区居（村）委会、公民个人报告后，应及时向上级公安机关报告，由县级公安机关对按照本办法第二条规定进行审核后的下列人员，负责联系监护人或近亲属，并强制送到指定精神病医院治疗。”在民事领域，则如：《民法通则》对精神病人的民事行为能力做出的规定[13]；《母婴保健法》第九条规定的“经婚前医学检查，对患指定传染病在传染期内或者有关精神病在发病期内的，医师应当提出医学意见；准备结婚的男女双方应当暂缓结婚等”。
在《精神卫生法》正式通过后，精神卫生领域才有了更加系统的立法。我国卫生部早在1985年就指定由四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同起草《中华人民共和国精神卫生法（草案）》，同时还在四川成立了以刘协和教授为主的专家组成的精神卫生法草案起草小组，从而拉开了我国精神卫生法漫长的序幕。1987年8月，与世界卫生组织合作，卫生部、公安部和民政部等部门在天津举行了首届司法精神病学及精神卫生立法研讨会。随后，《中华人民共和国精神卫生法》的立法起草工作便以“一年两稿”的惊人速度在进行，至1991年7月，该法草案的第10稿已经孕育而成。由于种种原因，这一工作陷入了较长时期的停顿。直到1999年，在卫生部疾病控制司（疾控司）的协调下，我国的精神卫生立法工作才得以恢复。2000年10月，卫生部在北京相继成立了精神卫生立法领导小组和精神卫生立法工作小组，精神卫生立法工作再次“焕发生机”。[14]
在历经27年的修订，经过了20多稿之后，《中华人民共和国精神卫生法》终于在2012年10月26日经十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议正式表决通过。通观整部《精神卫生法》，就可以发现在这部法律中，“关爱”“关注”“爱护”“保护”等词汇大量被使用，足见立法部门为保障患者权益的良苦用心。同时，《精神卫生法》提出一系列基本性原则，如“精神障碍的住院治疗实行自愿原则”，而非自愿住院则以“危险性标准”作为例外；再如它明确赋予患者在认为自身合法权益受到侵害时向法院提起诉讼的权利；从公民健康权保障的角度而言，该法在开篇就提到了精神障碍患者享有获得医疗救助的权利[15]，同时还对各级政府以及相关卫生行政部门的工作职责做出了部署，以确保保障工作的顺利进行。
《精神卫生法》与健康权保障相关的内容主要有以下几方面：
第一，从精神障碍患者的医疗保障权来看，《精神卫生法》强调国家重视与鼓励专业人才的培养以及精神卫生科学技术的研究与发展；同时该法明确规定“心理咨询人员不得从事心理治疗或者精神障碍的诊断、治疗”，从而为健康权提供了人员与技术上的保障。同时，依据该法之规定，精神障碍患者的医疗费用应当纳入基本医疗保障范围；对于通过基本医疗保险支付医疗费用后仍有困难，或者不能通过基本医疗保险支付医疗费用的患者，法律规定应当给予医疗救助。[16]
第二，对于严重精神障碍患者而言，其享有免费接受基本公共卫生服务的权利，若符合城乡最低生活保障条件的，还应被纳入最低生活保障范围内。[17]这为精神障碍患者医疗保障权的实现提供了更为明确的依据。但该法仅提供了制度性构建，而从下文之实践状况来看，我国目前仍有许多精神障碍患者由于种种原因而得不到应有的救治。
第三，立法规定了许多精神障碍患者康复和治疗的保障措施，如第五十四条规定了社区康复机构应当为需要康复的精神障碍患者提供场所和条件，并对患者进行生活自理能力和社会适应能力等方面的康复训练。又如第五十五条规定医疗机构应当为在家居住的严重精神障碍患者提供精神科基本药物维持治疗，并为社区康复机构提供有关精神障碍康复的技术指导和支持。但这两条都没有明确说明医疗机构和社区康复机构在提供前述基本药物、条件、训练、技术指导和支持所产生的费用由谁承担，而没有解决费用保障的措施是不可持续和长久的，因为医疗机构和社区康复机构不是国家机关，也不是公益慈善机构。精神障碍患者康复和治疗是基本人权的一部分，为精神障碍患者提供医疗保障，承担前述药物、条件、训练、技术指导和支持所产生的费用是国家保障人权之基本义务的一部分，应在法律中明确规定前述费用由医疗保障基金支出。考虑到我国实际情况，有些人口尚没有基本医疗保障，或基本医疗保障水平较低，不足以承担前述费用，应将前述费用纳入医疗救助基金的救助范围。
第四，从健康被侵害的救济权来看，虽然我国《精神卫生法》规定了精神障碍患者认为行政机关、医疗机构或其他有关单位和个人侵害其合法权益的，可以依法提起诉讼，但这项规定过于概括，缺乏可操作性，对于被实施了非自愿住院的精神障碍患者而言更无现实意义。一方面，住院的（疑似）精神障碍患者人身自由受到限制，根本无法亲自到法院起诉；另一方面，未经司法程序认定的违背（疑似）患者意愿将其送入医疗机构的所谓“监护人”，与其立场对立，几乎不可能协助其提起诉讼，甚至会指示医疗机构以“避免妨碍治疗”为由，限制（疑似）患者的通讯与会见探访者，使其没有机会通过委托他人来行使诉讼权利。救济权能否真正得到实现仍存有疑问。
第五，从医疗自主权来看，无论是住院与治疗，《精神卫生法》首先提倡的是“自愿性原则”。但如上所述，由于精神障碍这类疾病的特殊性，患者的自主权在一定情况下会得到限制，对此该法也做出了相关规定。但是，从现行条文来看，该法对自主权的限制存在诸多缺陷。例如：（1）在精神障碍患者非自愿住院治疗的情形中，根据该法第30、31条之规定，其所谓监护人可单方面决定“伤害自身或有伤害自身危险”的严重患者是否住院与出院，患者对此没有提出质疑的机会，患者的话语权被剥夺，形成了一个完全由监护人意志主导的现象，而患者的自主权则完全被忽视。（2）在对精神障碍患者进行相关治疗的问题上，一方面，外科手术中，联合国《关于保护精神障碍患者和改善精神卫生保健的原则》提出：决不得对精神病院的非自愿患者进行精神外科及其他侵扰性和不可逆转的治疗，对于其他患者，在国内法准许进行此类治疗的情况下，只有患者给予知情同意且独立的外部机构确信知情同意属实，而这种治疗最符合患者病情需要时，才可施行此类手术。而依据我国现行之法律，在情况紧急查找不到监护人的情况下，经医疗机构负责人和伦理委员会批准即可对患者实施外科手术，不经患者的知情同意，更没有独立的外部机构独立审查，医院即可对患者实施外科手术，这样的规定与联合国精神保健原则相违背，也绝不利于患者权利的保护。另一方面，实验性临床治疗中，原则上治疗之目的必须与精神障碍相关，且治疗必须经患者本人或其保护人同意，但不包括医疗机构之负责人。对于没有能力给予知情同意的患者，则须由专门独立的机构审查通过[18]，而在我国，在患者同意的情形下没有任何机构审查，监护人同意的情况下仅有医疗机构的伦理委员会审查。这样的规定并不能排除现实中患者被诱导或欺骗而做出并非本人真意的决定，不利于真正保障患者的医疗自主权。此外，就其他特殊治疗，如电痉挛治疗等，我国现行《精神卫生法》还仅仅只赋予了当事人知情的权利[19]，而没有规定此类治疗亦须经相应的同意程序后方能为之[20]。这同样不利于患者医疗自主权的保障。
概言之，援用联合国残疾人权利委员会在审议结论中的表述：“令我们感到不安的是，大量有精神疾病或疑似有精神疾病的人被非自愿收治在精神病医疗机构中，原因多种多样，我们还担心的是，许多有智力或精神障碍的人的确需要高水平的社会支持，却没有得到足够的资源，无法承担他们的医疗费和社会保险，因而只能被长期监禁在家。”我们有理由相信：在《精神卫生法》实施后，这些曾经被讨论过的问题，将会展现得更加清晰，会给我们带来不同的角度，引发新的思考，因而帮助我们找到更好的解决办法。