AIIB技术援助机制构建之要旨：打造“绿色”基础设施建设
技术援助是一个起源于国际关系领域中的概念，[3]其作为国家和国际组织的行为出现于20世纪40年代的第二次世界大战后，美国政府是最初的倡导者，1949年美国政府提出“第四点计划”，[4]即向不发达国家通过提供所谓“技术人力资源”进行援助。从此，技术援助为西方发达国家的对外援助增加了新的内容。传统MDBs[5]的技术援助构成多边发展援助的重要组成部分，主要是从发达国家的援助体系模式中发展而形成的重要职能。
国内外学界对于技术援助的定义并没有一个统一的共识，由于各国际组织的宗旨和职能的不同，其进行技术援助的方式和内容也各不相同。根据联合国对其技术援助职能的定义，是指联合国组织同它的一些专门机关合作而实施的一个计划，其目的在于通过发展经济上不发达国家的工业、农业、教育制度和卫生服务，保证这些国家的兴起。一般而言，技术援助的传统定义，即为技术先进的国家或多边机构向技术落后的国家在智力、技能、咨询、资料、工艺和培训等方面提供资助的各项活动。之后，“技术援助”这一术语被“能力建设”一词所补充，以强调接受技术援助的受援助方能吸收和消化技术援助，并增强受援助方追求其发展目标的能力[6]。在20世纪70年代以前，由于受技术发展水平的限制，技术转移或技术援助对经济和技术发展的影响和作用也相对有限。到70年代以后，由于科学技术的迅猛发展，以及技术发展的一些新趋势，使以前对技术转移的基本假设和现今的环境条件不相适应。里多塞维克指出，新技术的变迁主要表现在以下几个方面：第一，技术变得越来越复杂，对其吸收与掌握的周期也随之变长；第二，新技术和新产品中的知识含量有所增加，并且大部分为意会性知识；第三，学习型的产业组织对技术转移的影响越来越大；第四，由于前两个因素新技术的复杂程度和意会性知识含量的增加，也使新技术的可转移性和复制性难度增加。[7]以上这些变迁使得技术转移中的接受方，在学习和掌握新技术时变得更加困难，这需要的是一个技术组合，覆盖从项目准备、执行等各个阶段对知识吸收的复杂过程。
由于当前“技术”的发展不断出现新的特点，仅仅通过传统意义上的“援助”方式，对发展中国家的技术创新和能力建设作用是有限且短暂的，且十分不利于发展中国家的趋势是，技术和知识资源越来越集中于发达国家，尤其是发达国家的跨国公司。据统计，发达国家的人口约占世界人口的20%，却因为其具有技术和知识的资源优势及其所创造出来的，且以多种形式垄断的资本优势在使用着世界上80%的能源和其他有形资源，同时还在以投入总量占世界研究与开发活动总投资95%的份额来激励和把握下一轮技术和知识的创新成果。[8]为此，在新时代下应赋予AIIB技术援助新的寓意，即由多边发展机构或技术先进的国家向技术落后的国家或地区对先进性技术、技能、工艺、资料等包含物理性和意会性知识的转移，以及对咨询和人才培养等服务方面进行资助与合作的各项活动。技术援助职能发展的意义不仅仅只是停留在“援助”层面，而更多的应该是一种包含技术“转移”或“转让”的技术合作。AIIB应更要加强技术援助的职能和效用，借助国际技术转移的多种途径，强化企业、地区和国家的跨国性技术合作，以期高效适用有限资源，突出企业和区域经济发展的核心竞争力，突出国家和地区的战略资源定位，帮助成员国在进行基础设施建设的同时，加强其自身的能力建设和可持续发展。
与此同时，由于基础设施的使用周期较长，对基础设施投资的环境影响可能长达数十年，如果按现有的高密集型发展模式继续下去，将会对区域和全球造成较大的负面影响，对全球气候变化的影响也会不断加大，因此，亚洲未来对大量新建的基础设施在经济和气候变化问题方面要尤为重视。涉及区域基础设施建设方面，鉴于亚洲对能源安全性和可持续性的需求日益剧增，重点领域应为能源和交通，这两者也是区域内温室气体的主要排放源，建立绿色能源和交通网络的区域计划迫在眉睫。以低碳技术与绿色基础设施建设为例，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）、《京都议定书》和《巴黎协定》等国际文件中，都规定了发达国家应通过双边或多边平台向发展中国家提供资金和技术支持。2017年12月11日，AIIB对外宣布首个对华项目落户北京，用于天然气输送管网建设等工程助力“北京蓝”。AIIB的行长金立群明确表示，“我们毫不动摇地致力于帮助AIIB成员实现各自环保和发展目标，尤其是兑现它们在《巴黎协定》框架下的承诺。AIIB在中国的首个项目也将以可持续的基础设施降低温室气体排放，并帮助这个亚洲最重要的经济中心之一更具活力”[9]。
笔者认为，技术援助与贷款援助并列为MDBs最主要的援助形式，其知识性解决方案是帮助各国应对发展与挑战的重要来源。AIIB作为“一带一路”倡议的重要组成部分，其首要任务不仅是帮助区域内基础设施建设进行投融资支持，且应使“资金”和“技术”两条腿走路成为一个“智识型”MDBs，为“绿色”基础设施建设提供技术支持。同时，AIIB将与国家市场和其独特优势联系起来，以打造一个“无缝”对接的亚洲一体化基础设施网络，促进区域经济的可持续发展，满足人民的基本需求和加强国家的能力建设。
迄今为止，亚洲经济一体化都是由市场主导的，很少由正式机构主导。但当前在许多领域都需要进行更为密切的区域合作，特别是在改善跨境工程性基础设施和加强规则制度框架等方面，以支持区域基础设施的有效建设与运行。不完善的基础设施和制度将制约未来的发展，而更好的基础设施和制度将促进未来的进一步增长，并创造出新的机会来推广其效益并减少贫困。这将为亚洲的出口竞争力提供支持，如亚洲产品有中国的高铁或印度信息技术等服务企业，也可以促进增加亚洲的消费和投资，有助于抵消其他地区的需求下降，从而重新平衡全球经济。在提供区域公共产品方面，单个国家通过合作所能实现的供给远大于独立供给。借助区域项目和跨境项目采取集体行动，政府能够帮助提供许多优质的公共或私营产品和服务；同时，区域一体化还有助于提高制度质量，区域合作能够帮助高效地实现国家目标。因此，在基础设施相关领域需要采取集体行动，尤其在技术援助合作领域，其合作的动因和意义在于：
其一，区域连通性是一种公共产品。通过减少远距离贸易的成本，区域连通性可扩大市场和贸易，产生在亚洲广泛分布的巨大经济效益。将遥远的岛屿、内陆国家及与经济中心相隔绝的内陆和偏远地区同区域及全球市场连接起来，是区域连通性极为重要的内容。由于大型网络和集聚效应，区域基础设施的效益将产生跨境溢出效应，因此，国家需要协调其基础设施规划和相关政策，如通过简化和协调通关手续，以利用所产生的效益。
其二，参与国需要解决项目成本和效益在各国间的分配不均问题，以确保“双赢”结果。各国需要共同行动，以应对区域基础设施项目的负面社会效应，如跨境环境破坏、移民、交通事故等。技术援助和区域基础设施合作能够通过分享知识和最佳做法以及突出可能会有悖于国内特殊利益的重点，增加国家决策的价值。
其三，亚洲的区域基础设施投资应为其向更加环保的低碳经济的转变提供支持。考虑到亚洲对能源的巨大需求及其对气候挑战的影响，未来的能源供应计划需要更加重视节能和可再生能源，交通运输需要变得更加环保，优先发展低碳铁路和航道，使用油耗更低的车辆和更加清洁的燃料。因此，技术援助对基础设施建设的技术支持是区域连通性和提高能源贸易效率至关重要的因素。[10]
其四，要实施协调一致的基础设施战略，就必须解决五大制度性难题，调整法律和监管框架、开展有效治理、控制社会后果和促进环境可持续性、提高私营部门参与，以及促进区域和国际机构的参与。克服以上难题是加强机构及其区域基础设施建设和管理能力所需要的，由于亚洲国家在发展基础设施方面的能力存在巨大差距，因此需要外部提供技术援助。在欧盟，这一职责由欧盟委员会履行；在拉丁美洲，则由不同机构来完成；在亚洲，目前主要由亚洲开发银行胜任这一任务，因为其能力已经在大湄公河区域和中亚区域经济合作中得到证明。
回归功能主义理论，不同类型的国际合作需要不同种类的国际法律制度来满足其功能性需求，具有比较优势的国家将在制度能力上为塑造新的国际体系发挥更大的作用，任何全球发展目标的实现，国际合作都是一个不可或缺的重要机制。与此同时，国际金融机构的法律性质和功能定位决定着国际金融机构业务的经营方向和具体的制度设计。从AIIB的法律性质来看，其是一个开放的、区域性的、兼具援助和投资性质的政府间国际金融组织。一方面，AIIB作为一个政府间的多边开发银行，作为国际发展援助体系的重要组成部分之一，具有明显的援助性质；另一方面，不同于纯粹的政策性银行，除了援助性质外，AIIB还具有较强的投资性。因此，AIIB的功能定位需以发展机会和发展空间的利益共享为根本，将其打造成为一个利益共同体。[11]国际组织是参与气候变化治理的重要推动力量，AIIB的成立和运行本身具有跨国的公共性，并秉持“精干、廉洁、绿色”的核心理念，其产生的收益能够为亚洲乃至世界各国所共享。AIIB从成立到后续的一系列制度建设都是为地区或全球范围内提供的国际公共产品，[12]且都将以自愿合作原则为基础进行集体行动供给国际公共产品。借助AIIB这一多边平台构建技术援助机制，可以有效利用其汇集资金的优势，在进行绿色环保基础设施的建设中发挥重要作用。
当前，在国际援助活动中技术援助有两种发展趋势：一是技术援助（技术合作）的份额不断提高。在20世纪60年代，只有10%左右的官方发展援助是技术合作，到80年代末，就有约1/3的官方发展援助采取了技术合作的形式；[13]二是出现混合资金的项目。例如，在贷款项目中融入赠款，而混入贷款项目的赠款部分往往是用于与项目有关的技术合作。这两种趋势针对的是发展中国家缺少知识、技术和管理经验的现状，但也不能排除援助方希望通过执行更多的技术合作项目对受援国产生更大的影响的意图。同时，传统MDBs的技术援助项目多为分散且规模小呈现出碎片化的特点，主要是由于缺乏技术援助总体的、长期性的高层次战略规划和区域内的整体合作框架。这导致技术援助的碎片化申请、实施和交付，不利于多边开发银行技术援助职能的有效运行，也是影响技术援助的“有效性”的关键因素之一。笔者认为，作为新型MDBs的AIIB，其技术援助应朝着体系化、制度化和可持续性等方向发展。然而，目前AIIB对技术援助职能还停留在《AIIB协定》简略的条款规定上，没有具体的运行机制和制度安排对成员国加以规范和指导。为此，以下将试图为AIIB技术援助建立一个规范化和体系化的合作运行机制进行理论探讨和体系生成。