新的时代背景下中国对金融机构社会责任国际立法“国家参与”和“金融机构参与”的并行路径及其实现的...
晚近，逐步壮大的企业社会责任潮流所关注的问题日益广泛，除不干涉东道国内政、保障劳动者与消费者权益、生态环境和自然资源保护等传统问题之外，诸如人权维护、消除贫困、遏制腐败等方面的内容，也日渐成为关注焦点。此种趋势显然也呈现于金融机构社会责任领域，而且，金融机构作为社会经济资源的调配者，其不仅自身承担着直接性的社会责任，还承担着利用金融杠杆和利益传导机制敦促与之关联的企业践行社会责任，需要对此进行更深的了解和关注。那么，在此种金融机构社会责任的发展趋势下，我国参与金融机构社会责任国际立法的“国家参与路径”和“金融机构参与路径”，应当采取何种具体方式来平衡各方利益，以更好地契合其发展趋势和回应新的时代背景下走出去的要求，保证对相关国际立法的良善参与？
1.新的时代背景下中国对金融机构社会责任国际立法“国家参与”和“金融机构参与”的并行路径
（1）新的时代背景下中国对金融机构社会责任国际立法的“国家参与路径”
当前不断推进的全球化进程，实际上也是世界各国复合性相互依赖状态不断增强的过程，而在这个过程中，一国的国家利益无疑是驱动其外交决策的直接动因。国家利益具有鲜明的层次性，居于不同层次的国家利益，对于国家的重要性来说也就存在区别，这种区别必然影响国家利益与相关国际法律制度的关系。实际上，无论是国家利益的层次等级，还是国家利益的层次变动，乃至国家利益不同层次之间的复杂关系，都将影响国家在国际法上的态度与行动选择。[215]在汉斯·摩根索看来，国家利益的重要方面包括领土完整、国家主权和文化完整，其中国家的生存问题是最本质的内容，其余方面都居于次要位置。[216]国际社会基于该利益层次划分表现出这样一种行为模式：对于国家的生存问题这一根本利益进行极力维护，甚至诉诸武力解决，而对能够因内部和外部现实环境而改变的次级利益，则表现出多变或者经常性地违反之状态。典型如美国国家利益委员会[217]在其1996年和2000年出版的两份《美国国家利益报告》中均将“保障和提高美国人的福祉、确保美国的自由与安全所不可或缺的国家利益”列为最高级别；[218]2017年12月18日，美国白宫公布了《美国国家安全战略报告》，该文件列举了四个至关重要的国家利益，排在第一的根本责任也被描述为“保护美国人民、保护家园、保护美国人的生活方式”。[219] 此种利益层次的划分对其外交实践影响的最典型表现便是对伊拉克、伊朗和朝鲜核问题的强硬态度，以及在极力倡导TPP之后退出该框架的鲜明策略对比。
金融机构社会责任这一义务性而非权益性、短期内成本增加却又无法产生效益的领域，显然并不属于各国国家利益的最高层次之列，毕竟主权国家对该领域进行关注的缘由，本就是因为资本权益的绝对化和当前跨国公司规避力量已经对国家的利益产生了危害。因而对包括金融机构社会责任在内的，与企业社会责任相关的国家间立法常常处于一种变化和被违反状态，如美国于2001年3月宣布单方面退出《京都议定书》，在2017年6月又宣布退出《巴黎协定》，而在其2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》也没有提及气候变化的有关内容。由此，虽然对于国家主体来说，其参与的金融机构社会责任国际立法之形式主要表现为“国家间立法”，但显然，这一内容在国家利益上的地位，使得在当前试图构建或者参与在国家之间确立“硬法”性质的，有关金融机构社会责任的“一揽子”安排，仍然是一种不切合实际的想法。故而，现实可行的路径应当是：
在立法技术上采用“化整为零”“各个击破”的方法，逐步参与针对不同领域或不同问题的国际立法，采用“一揽子博弈”或者“早期收获”的方式而非一劳永逸地“眉毛胡子一把抓”。毕竟国家之间的立法本就是一个体现偏好的不断重复博弈之过程，如果没有一定的利益基础且产生双方或者多方需要的效益，就很难达成合意。并且，不同的具体问题在不同国家的利益层次划分中都是不一样的。例如，美国认为全球气候变化对其并没有产生太大的影响，但对于一些小岛国和低海拔地区的国家来说，却可能是影响国家生存的根本利益，因此他们组成了小岛国联盟，不遗余力地在国际上奔走，希望尽快达成气候变化协议并设定更加严格的标准；美国认为参与TPP无益于其产业发展于是退出该协议，但剩余的11个国家却依然对其抱有极大的热情，并力邀中国加入；而英国在脱离欧盟之后，也开始寻求TPP成员国的地位，并于2018年年初进行了加入TPP的非正式协商。这表明，在国家利益层次表现形式不尽相同的境况下，要想在区域、多边甚至是双边的国际立法中达成合意，“一揽子博弈”或者“早期收获”的方式就成了必然的选择，而对金融机构社会责任这一在各国国家利益层次划分中地位并不高的领域而言，就显得更为重要。
具体而言，“一揽子博弈”是指在国际谈判中，面对一系列利害关系错综复杂的问题，无法逐一进行解决，而将多个问题同时达成协议的做法。近期最为成功的“一揽子博弈”，便是2013年12月达成的包含简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全问题上具有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易等内容在内的“巴厘一揽子协定”。就金融机构社会责任国际立法而言，对其责任的施加可以与市场准入规则、税收优惠、良善的待遇等内容相挂钩，推动其在国家间立法中的落实。“早期收获”，主要是指在某些容易达成协议的议题领域先作出安排，或者允许少数国家对某项议案先期达成共识并开始运作，再以开放的姿态等待其他国家的加入。[220]中国—东盟自由贸易区便很好地运用了这一模式。其在金融机构社会责任国际立法中的运用体现为，先与某些有着共同意向的国家达成有关金融机构履行对消费者、环境、股东等利益相关者之责任的协议，在产生一定收益之后以此为基础进行进一步的协商。
在立法模式上采取双边、区域和多边等“多头并进”的立法模式，在不同层次的谈判中加入对金融机构社会责任的考量，逐步将之内化从而实现参与。具体而言，就是在双边、区域、多边层次有关金融、投资、贸易、税收等不同领域的国家间立法当中，在对金融机构进行权利赋予的同时施加责任限制，即明确对利益相关者的责任，进而达成该方面的行动一致。值得注意的是，由于多边层面的参与者众多，国家利益纷繁复杂，即便运用“议题挂钩”之方式，其最终达成协议并良善实施的成本和难度也将大于少数国家参与的双边或区域协定。从这个角度而言，在双边或者区域层面达成有关金融机构社会责任的国家间立法似乎将更有效率；同时，这些层面的立法也为金融机构社会责任在多边层面达成共识奠定了良好的基础。但同样，这也将不可避免地带来各个层次规则的协调问题，从而为跨国公司规避法律提供机会，增加了法律间的冲突。此时，在国际层面对这些不同层次立法开展协调性和趋同性的工作就显得异常重要。
（2）新的时代背景下中国对金融机构社会责任国际立法的“金融机构参与路径”
对于金融机构而言，其所参与的社会责任国际立法之形式主要表现为“私政府立法”，与该领域相关的国家间立法踌躇不前相反的是，在全球化不断加深、非国家行为主体在全球治理中的地位上涨和影响的日益扩张、信息技术日新月异促成相同偏好的跨国利益团体迅速成型，以及金融危机之后国际社会对金融机构承担社会责任的呼吁等因素的共同作用下，晚近金融机构社会责任的私政府立法却呈现出汗牛充栋的状态。虽然这一领域绝大部分的私政府立法都是自愿性质的倡议或原则，但金融机构的加入和实践依然是需要成本的，并且这些短期内的改造成本并不能马上兑现成收益（甚至不会兑现为收益）。故而，金融机构在参加这些私政府立法之时采用“逐步参与”的策略是非常必要的，这一方面能够杜绝“贪多不烂”和短期成本压力过大的现象出现，另一方面也能保证对其加入的私政府立法进行良善实施，防止为了参与而参与的贴标签式“搭便车”行为，毕竟私政府立法大都是由共同利益的公民社会所倡议，强制力的缺乏既是其发展的一个充分条件，也是其最致命的弱点。(https://www.daowen.com)
一般而言，国际层面绝大多数的金融机构社会责任私政府立法都是软法规则，而所谓软法，就是“原则上没有法律约束力，但可能具有实际效力的行为规则”[221]。其实际效力一方面来源于金融机构自身对该规则的认可和践行，另一方面则仰仗于同业机构、第三方机构和公民社会等的监督。总体来看，虽然有些相关的软法规则被大规模地接受或者签署，如已经有来自170多个国家的12000多个签署人参与了《联合国全球契约》；[222]有来自50多个国家超过1400家机构签署了《负责任投资原则》，这些机构代表的资产总额达59万亿美元。[223]但在大多数情况下，金融机构的逐利本性常常会压过其对利益相关者的责任，这些软法规则所代表的社会责任理念并没有被内化至金融机构的运营当中。典型如2008年全球性金融危机的爆发的重要因素之一，就是因为华尔街金融机构对利益相关者不负责任的行为，漠视社会责任，在我国当前互联网背景下，金融机构利用其优势地位侵害消费者权益的事件层出不穷的现状，也很好地说明了这一点。其产生的后果便是，金融机构基于相关国际软法规则构建起来的社会责任实施机制沦为“无根之木，无源之水”似的摆设，更遑论对其真心实意地践行与更新了。而反过来，这些沦为摆设的框架也进一步弱化了金融机构通过反复实践将社会责任理念进行内化的进路。
金融机构履行社会责任有助于其竞争力的极大提升，当此种认知渗透到企业内部，并通过良善的市场机制反映和回馈出来的时候，金融机构的逐利本性和社会责任就达到了一个完美的平衡，此种市场型驱动力，无疑将成为金融机构践行社会责任的“永动机”。由此，我国金融机构在逐步参与被国际社会所广泛接受的社会责任私政府立法之时，应当重点关注此种市场驱动力的培养和能动作用。一方面，金融机构需要将践行社会责任内化为一种企业文化，依照其所参与的相关国际规则改造和完善其机制建设，在不断地重复实践中实现理念与机制之间的相互推动；另一方面，应当注重通过发布定期和不定期报告、官网开设专栏、电话或者微博等交流工具的利用等方式来增进与客户和公众的交流，并加强与第三方专业机构的合作对其进行独立审计，保证实践软法规则外部推动作用的良好发挥。如此，才能更好地配合与推进中资企业“走出去”战略的要求，促成我国“软实力”和“硬实力”的协调，在积极参与全球治理的过程中打造我国的良好大国形象。
2.新的时代背景下中国对金融机构社会责任国际立法“国家参与”和“金融机构参与”并行路径实现的互动分析
随着治理理念的兴起，一种“作为各种公权或私权的个人和机构共同管理其事务的诸多方式的总和的，调和相互冲突或不同利益，并采取联合行动的持续性过程”[224]的治理形态开始见诸国际和国内层面。而良好的治理（善治）的评判标准则可以包括共同参与（Participation）、厉行法治（Rule of Law）、决策透明（Transparency）、及时回应（Responsiveness）、达成共识（Consensus Oriented）、平等和包容（Equity and Inclusiveness）、实效和效率（Effectiveness and Efficiency）和问责（Accountability）。[225] 在金融机构社会责任领域，无疑也需要通过各主体以多种手段在各个方面的联合行动以形成善治，国内层面对此最具直接性影响作用的主体显然就是政府和金融机构了。对于我国而言，以国家身份参与金融机构社会责任立法，不仅是对新的时代背景下“深度融入世界经济”“积极参与全球经济治理和公共产品供给”“积极承担国际责任和义务”等要求的贯彻落实，也使得我国在把握国际社会在该领域的最新发展趋势的同时，加强金融机构对利益相关者责任的管控，更好地防范金融风险。同时，随着这一领域越来越被国际社会所重视，其无疑将成为后续国际商贸立法谈判中的重点之一。而对于我国金融机构来说，参与社会责任的相关国际立法同样也是在新的时代背景下积极和高质量地“走出去”的必然要求，并且这一行为也能够在极大地增强其风险防控能力和竞争力、形成品牌效应的同时，产生良好的经济、环境和社会绩效。
总体来看，国家参与金融机构社会责任国际立法的最终实现，需要通过国内立法将之形成本土化制度，而金融机构对其参与的社会责任国际立法的实现也离不开内部制度的架构和实践。显然，这两者在金融机构社会责任国际立法的实现上具有深厚的内在关联（图5）。
从效果上看，以国家为主体参与金融机构社会责任国际立法，一方面能够为金融机构参与这一领域的国际立法提供一个良好的外部制度环境，敦促其加入相同议题的金融机构社会责任国际私政府立法；另一方面，也能为金融机构参与的无强制性的私政府立法内化之后的制度提供强制力基础，进而形成良好的制度合力。例如，我国于1992年和1998年分别签署了《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》，也正是在这一阶段，陆续颁布和修订了包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等法律法规。金融行业的相关立法则体现为，中国人民银行1995年颁布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护有关问题的通知》、2007年发布的《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》等等，2011年，国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式在我国开展《京都议定书》下联合履行机制、清洁发展机制、排放贸易机制催生的碳排放权交易市场试点。在这些政策的影响下，我国金融机构不仅开始注重绿色信贷、绿色保险和绿色证券等方面的业务发展，也开始积极加入相关的国际私政府立法，截至2018年3月，就有蚂蚁金服、台州银行、国家开发银行、招商银行、工商银行、兴业银行和平安银行7家大陆金融机构参与了《联合国环境规划署金融倡议》；[226]兴业银行和江苏银行两家大陆银行宣布适用《赤道原则》；[227]275家公司、团体、商会等组织加入《联合国全球契约》。[228] 在文本架构方面，国家在参与金融机构社会责任国际立法之后进行的本土化制度建设，无疑为国内金融机构社会责任内部制度的建构提出了硬性标准，而金融机构对其参与的相同议题的金融机构社会责任国际私政府立法的相关实践，也为国家层面的立法提供了现实基础和一种“自下而上”的修正路径。
由此我们可以看到，金融机构社会责任国际立法的国家参与路径和金融机构参与路径之间呈现出一种互相影响、互为动力的正相关关系，两者的良好互动能有效地推动金融机构社会责任在我国的落实。
图5 金融机构社会责任国际立法国家参与和金融机构参与的互动关系图