1.1.1 发展阶段

上海轨道交通投资建设管理按照时间顺序可大致可分为四个阶段、三种模式。完成了588km（未含磁浮线）的轨道交通网络建设，具体线路与基本情况如表1-1所示。

表1-1 上海轨道交通建成线路基本情况表

续表

第一阶段（1990年至1995年），地铁总公司模式。市政府设地铁指挥部，负责建设总体目标制定与综合协调。上海久事公司与上海市城市建设投资开发总公司根据市政府决议负责资金筹措，上海市地铁总公司作为建设管理常设机构并负责建成线路的运营。在此阶段完成了1号线、2号线的建设。但地铁总公司管理机构庞大（约2000人），承担了大量超出其能力范围的协调任务。同时，参与投资建设的各方职责也不十分明确。

第二阶段（1997年至2000年7月），指挥部模式。从政府机关以及相关单位抽调人员成立地铁建设指挥部，作为轨道交通投资建设的常设管理机构，负责总体协调与建设推进。仍然由上海久事公司与上海市城市建设投资开发总公司负责资金筹措，地铁总公司负责运营管理。在此阶段完成了3号线的建设。但指挥部成员行政关系仍然隶属原单位，自身管理与日常建设管理均有待加强。属于过渡阶段。

第三阶段（2000年7月至2004年6月），“四分开”模式。经过前两阶段的探索，将投资、建设、运营、监管职责进行了明确界定，并提出建设管理与运营管理适度竞争的想法。组建申通（集团）有限公司作为政府出资人代表负责资金筹措，组建上海地铁建设有限公司、上海港铁建设管理有限公司、上海久创建设管理有限公司三个建设管理单位负责建设管理，组建上海地铁运营有限公司、上海现代轻轨经营发展股份有限公司两个运营单位负责运营管理，明确市城交局负责运营监管。市政府依托市发改委（原称计委）、市建委牵头投资、建设、监管、总体设计等单位参加的“两委会”负责总体协调。在此阶段完成了4号线、5号线以及1号线北延伸的建设。但“两委会”特殊的成员构成有时无法形成一致的决定，市政府的协调工作没有得到有效减轻。同时，“四分开”责任分离，机构分家，轨道交通责任主体也不够明确，建设管理未形成足够合力。

第四阶段（2004年7月至今），四分开模式。将投资、建设、运行等单位合并为申通地铁集团（以下简称申通集团），申通集团内部按不同线路成立项目公司负责各线投资、建设的日常管理，成立四个运营公司与运管、维保中心负责运营管理，申通集团本部负责统筹管理与综合协调。运营监管仍由市城交局负责。同时，市政府依托上海轨道交通建设指挥部制定网络建设发展目标并开展协调工作。指挥部成员包括发改委、建交委、交警、各区政府等委办局以及申通集团、各大施工集团等单位。在此阶段完成了6号、7号、8号、9号、10号、11号、12号、13号线一期，16号线以及1号、2号、4号线延伸段的建设，正在进行的有部分延伸线与13号线二期、三期，14号、15号、17号、18号线的建设。此阶段，深化完善了投资、建设、运营职责，分工不分家，强化了主体责任的建设，建设管理能力明显增强。