抢米风潮后的粮食管制
抗战爆发后，国民政府就开始着手粮食管制工作。1937年8月18日，国民政府颁布了《战时粮食管理条例》，决定成立粮食管理局，并规定了战时粮食管理的范围涉及粮食的生产、消费、储藏、价格、运输及贸易、统制及分配六方面。[3]1938年夏，国民政府又先后颁布了《各战区粮食管理办法大纲》和《非常时期粮食调节办法》，分别对战区省份粮食的采购、运输、仓储、加工、配销等方面，以及非战区各省粮食的供求调节做了详细的规定，兼顾了前线和后方的食粮需求。[4]但是由于此时战区省份尚少，加之粮食丰收，各地食粮供需平衡，因此，在抗战之初社会上对于战时粮食供给均持乐观态度。甚至连国民党五届五中全会的与会者也都认为，农产的丰收和消费的节约使民间显现出了粮食充裕的现象。[5]国民政府此前颁布的战时粮食管制法规没有受到应有的重视，形同一纸空文。
随着战事的发展，沦陷的地区越来越多，各地交通阻塞，粮食问题日益凸显。据统计，后方20个市场的粮价在1937年基本稳定。但在1938年已有上涨，若以战前七年（1930—1936）平均粮价为100%，则1938年粮价已涨至130%，而到了1939年12月更是猛涨至220%。[6]也就是说1939年年底后方的粮价已涨至战前的两倍有余。通货膨胀不断蔓延，其他物价也随着粮价的涨势不断暴涨。但此时的粮价、物价仍未引起国民政府高层的重视。蒋介石在日记中称：“后六省会物价高涨，无足为虑，以一般乡村物价未涨也。”[7]他认为，只要乡村的物价没有上涨，有农村的巨量物资做后盾，不仅军粮供给不成问题，城市的物价也会逐渐回落。但蒋介石显然低估了通货膨胀的严重性，也忽视了粮食管制的紧迫性。
1940年3月14日，四川省会成都发生了严重的抢米风潮。蒋介石在16日的日记中首次记道：“各地物价高涨，成都且发生抢米风潮，非统制平价不可！”[8]自1939年9月开始他就兼任四川省主席，成都抢米风潮的发生使他真切地感受到了通货膨胀的严重。四川“古称天府，山川雄伟，民物丰殷”[9]，是后方军公民食的主要供应地。但随着大片国土的沦陷，大量军警公教人员和普通民众不断内迁，四川等地仓储不敷支用，粮食需求日益迫切。而部分地方实力派军人、豪绅、奸商却大肆囤积米粮，任意抬高市价、囤米不卖，造成了人为的米荒，[10]进而导致了成都抢米风潮。在蒋介石自己直辖之下的成都发生米荒、抢米风潮，刺激了国民政府高层的敏感神经，粮食管制的执行才真正开始。
成都抢米风潮后，国民政府依然沿用之前颁布的《战时粮食管理条例》《各战区粮食管理办法大纲》《非常时期粮食调节办法》《食粮资敌治罪暂行条例》和《统制战时粮食管理条例》等经济法规对粮食市场进行政治干预。在蒋介石看来，地主大户不售粮、奸商劣绅囤积居奇才是粮食、物价管制的最大障碍，国民政府高层官员也认为，“惟以奸商操纵，一般日用品亦为高涨”。[11]因此，国民政府进行粮价管制的主要手段就是取缔囤积居奇和大户余粮派售。此外，国民政府还要求各省采取积极的粮政措施。兼任四川省主席的蒋介石积极关注川西川北缺雨情形[12]，关心四川省生产计划，并勉励贺国光四川“优于意大利而等于德意志”，“不出三年，必能焕然改观”。[13]云南等省也有增加粮食生产的计划呈送行政院，行政院核准了中中交农四行对滇省的农贷，支持其增加粮食生产。[14]蒋介石要求党政军人员节约消费，“革除奢侈浪费恶习并设督察防弊”，违者“必以违令抗命之条例处治不贷”。[15]另外，围绕成都抢粮风潮，蒋介石习惯性地认为是“共党扰乱”[16]加剧了米荒，因此国民政府也把防范“共党组织活动”[17]当作了粮食管制的措施之一。他的误判导致了粮政重点的偏离，加之国民政府一直没有全国性的粮政管理机关，1940 年上半年国民政府粮政工作几乎毫无起色。各地抢米风潮迭起，蒋介石不得不在多地添设警备司令部，并责令当地最高将领、专员负责弹压。[18]
1940年8月，为了统筹全国粮政管理，国民政府于行政院之下设立了全国粮食管理局。据《全国粮食管理局粮食管理纲要》规定，该局主要从“量”和“价”两个方面进行管理。量的方面，使得不同年份和地区可以丰歉相济；价的方面，使粮价稳定在一定范围，既不会谷贱伤农，也不会使米价疯涨诱发囤积居奇。[19]随之，各级粮食管理机构次第成立，各省设立省粮食管理局，各县设立县粮食管理委员会，各直辖市或市则均由市政府负责粮食之管制。[20]全国粮食管理局成立后，统一管理原来分属于各战区和经济部的军粮民食业务。这标志着国民政府的粮政工作，完成了由平转战的调整。提倡“计划经济”的卢作孚被任命为局长，他曾担任四川省粮食调整委员会主任委员，对于粮政工作有丰富的经验。卢作孚受命摒弃“正统派自由贸易观念”[21]，加强市场干预，采取了如限定标准价格、限制市场交易、取缔囤积居奇、派售大户余粮等措施。其后，国民政府又连续出台了《粮食管理紧急实施要领》《非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法》《违反粮食管理治罪暂行条例》和《管理粮食治本治标办法》等法令。但是全国粮食管理局在战时，实际影响范围仅限于四川等少数地区，又没有掌握充足的粮源调剂余缺，因此其粮政工作既不能治标也不能治本。
直到1940年12月，国民政府一年来的粮政措施也并没有收到多少实效。物价飞涨、米价腾贵的状况不仅没有改变，反而愈演愈烈。据行政院参事陈克文记述，1940年2月重庆米价每石二十余元，9月重庆农本局出售的平价官米也涨到了每石五十余元，而到了11月底米价每石飙涨至一百五十元。[22]这样日渐高涨的米价不仅普通市民负担不起，甚至连国民政府的公务员也有“断炊之虞”，只能靠补助津贴勉强度日。自成都抢米风潮之后，蒋介石也一直在关注物价、米价，3月尚感“无足深虑”，6月为“各地亢旱”忧虑，9月电饬“设法控制粮价”，12月“尽一周之力研究粮食管理方法”。[23]粮价愈管愈高，蒋介石对卢作孚及其全国粮食管理局也极其失望。
12月7日，行政院副院长孔祥熙受命召集相关各部讨论管制物价、粮价办法，一致认为，“目前要图，在督促全国粮食管理局迅速解米源问题”[24]。毫无疑问，解决米源问题的最好办法就是田赋征实。同时，孔祥熙提案各省田赋得酌征实物，经国防最高委员会第四十七次常务会议决议通过。[25]20日，国民政府主席林森训令行政院，遵照提案办理各省田赋征实。[26]作为抗战时期粮食统制的重要一环，田赋征实终于提上了日程。
1941年4月2日，国民党五届八中全会通过了《各省田赋暂归中央接管以便统筹而资整理案》，其中着重强调两点，“各省田赋收归中央”和“由中央统筹斟酌各地方供需情形改征实物”[27]，并规定了接管机构、征收程序和整理步骤等三方面的办法。6 月23日，孔祥熙提交的《遵照行政院决定田赋酌征实物之决议制定实施办法案》，在第三次全国财政会议第五次大会上顺利通过。该提案规定“自民国三十年下半年起，各省田赋战时一律征收实物”[28]，田赋征实的制度开始在全国推广。