1937—1940年：发展与转换
自1937年全面抗战爆发前夕至1940年《省卫生处组织大纲》颁布，为省级卫生行政专管机构建设的第三阶段，该阶段主题是在全国范围内筹划建立统一规制的省卫生处。
全面抗战爆发后，省级卫生行政专管机关的设置并没有停止。至1939年年底，全国已设立卫生行政机关的21个省份，其中11省系独立的省卫生行政专管机关，其他10省系于民政厅内设科。具体情况如下表2所示：
表2 1939年年底各省设立卫生行政机关情形
资料来源：施养成：《中国省行政制度》，上海书店出版社1947年版，第85页。
由上表2可见，1940年以前各省卫生行政机关之规制未获统一。在名称上，各机关“或称卫生处，或称卫生实验处，或称全省卫生处，或称全省卫生实验处，或称省卫生委员会”；在隶属关系上，各机关“或隶于省政府，或隶于民政厅”，设置情形较为混乱。[53]由于各机关的“名称不一、隶属各别”，不仅“影响政令推行”，也不能适应战争环境下全国医疗卫生的动员与管理。因此，卫生署谋求建设“整齐划一”的“省卫生处”。[54]1940年2月1日，内政部呈送由卫生署拟定之《省卫生处组织大纲（草案）》［以下简称《省大纲（草案）》］至行政院。在呈送信函中，内政部部长周钟岳围绕以下两方面申明了统一建设“省卫生处”的原因：其一，既往的卫生行政机关“指挥之系统不一，行政之组织不定，影响于政令之推行，实非浅尠”，因此迫切需要有规范且统一的“省卫生组织”来统筹地方卫生事业和协调战区卫生工作；其二，随着战时防疫救护工作愈加繁剧，“各地方添置卫生、防疫、医疗等机关及县乡基层卫生机构益多，省卫生组织亟需确定”。综上，周钟岳征引《省政府组织法》第八条第二项中“省政府于必要时得增设”卫生专管机关的内容，建议行政院鉴核施行《省大纲（草案）》，以此“推进地方卫生工作”。他还指出，《省大纲（草案）》已经“斟酌地方需要”，可作为“省卫生行政组织之标准”。[55]
不过，《省大纲（草案）》的出台及实施的过程并不顺遂。在收到内政部呈文后，行政院认为，尽管《省大纲（草案）》“用意甚善”，但存在法理上的抵牾。1928年的《全国卫生行政系统大纲》（以下简称《全国大纲》）中有关省卫生处的规定与《省大纲（草案）》“有互为出入之处”。行政院认为，《省大纲（草案）》“虽系为适应当前事实需要起见，未便悉以《全国卫生行政系统大纲》相绳”，但是，“同一政府所颁布之法令，究未便规定两歧”。因此，行政院认为应对《全国大纲》加以“相当之厘正，使其切合适用”，而不倾向于颁布新的法案。[56]2月19日，卫生署署长颜福庆、副署长金宝善联名致信行政院政务处长蒋廷黻，重申了各省卫生行政机关“亟需确定组织”。[57]23日，蒋廷黻复信颜、金两人，对来函质疑未作解答，仅称制定《省大纲（草案）》需要等待“卫生署改隶案核定后，再付审查”。[58]问题被再次悬置。
通过仔细甄别可见，1928年与1940年的两个《大纲》在以下三个方面“未尽相符”：
第一，关于省卫生处之隶属。前者规定省卫生处“隶属于民政厅兼受卫生部之直接指挥监督”，后者则一律改为直隶于省政府。对于卫生署的这一新改动，行政院持有不同看法，因此在《省大纲（草案）》修订稿中的第一条添加了省卫生处“并受民政厅之指挥监督”一语。卫生署正、副长坚持反对行政院的修改稿，以江西、福建省卫生处为例指出，“赣闽两省卫生处均系直隶于省政府已历有年，两省主席对于卫生行政均极注重，故两省之卫生事业均多进步，所属各县卫生机关亦并设较多，故其地位与设施深有关系”，因此，“省卫生处以直隶于省政府为宜，‘并受民政厅之指挥监督’一语最好删去”，否则将使已设立卫生处之工作大受影响。同时，省卫生处改隶省政府后可以使卫生处长“与各厅系处同等地位官等，规定简任于行政职权得资便利”。[59]
第二，关于处长职级。对于《全国大纲》第七条中卫生处“处长为简任职”的规定，[60]卫生署初拟的《省大纲（草案）》原本未作变更。[61]但是，在内政部所呈定稿中则将处长职级修改为“简任或简任待遇”。[62]这一修改不仅牵涉处长个人政治地位变动，且与部分省份已设立机关的主官职级不符，增加了执行阻力。
第三，关于省与县、市卫生行政机构关系的规定。根据《全国大纲》第四条规定：“各市、县设卫生局，隶属于市县政府，兼受卫生部之直接指挥监督。”第九条规定“各县卫生局长之任命”由卫生处长决定，上呈民政厅并“呈报卫生部备案”。[63]但是，卫生署初拟的《省大纲（草案）》修改为：“省卫生处对于县卫生院、市卫生事务所负监督指导之责。”[64]内政部所呈定稿则在卫生事务所前又添加了“卫生局”。[65]
此外，《省大纲（草案）》还将卫生处的编制人员数目加以规定，“省卫生处分科办事，视事务需要及财政状况酌置科长二人或三人，技正一人或二人，均荐任；科员九人至十五人，技正四人至八人，均委任”。此外，还可酌情使用若干“雇员及练习生”。[66]行政院对此表示反对，认为制定标准人员数目后可能导致“各省之卫生机关重行改组”，依据新法案成立的卫生处究竟“能补救当前困难至何程度”，尚是未知之数，因此主张“暂停缓议”。[67]
1940年4月，卫生署重隶行政院后，制定正式的《省卫生处组织大纲》工作再次启动。6 月6 日，行政院拟召集卫生署与内政部、财政部、教育部举办联席会议共同审查《省大纲（草案）》。12日上午，三部会同卫生署进行联合审查。18 日，经行政院第470次会议讨论原则通过了该《省大纲（草案）》。不过，会议认为草案存在若干不当之处，应对部分条款中文字“略予修正”。会议建议，在第二条“简任”两字下加“或简任待遇”一句；第五条重新修订为“省卫生处置科长、科员、技正、技士，其名额、官等、俸给及编制由省政府依事务需要及财政状况拟定，报由卫生署转呈行政院核定”。而且，为解决新旧两大纲矛盾之处，会议决定待《省大纲》正式公布以后，呈请国民政府将1928年的《全国大纲》予以废止。[68]22日，行政院长蒋介石呈国民政府制定《省卫生处组织大纲》并请废止《全国卫生行政系统大纲》。[69]7月1日，国民政府主席林森指令行政院，为制定《省大纲》并将《全国大纲》予以废止一案，准予备案。[70]
1940年6 月，国民政府行政院正式公布《省卫生处组织大纲》，明确规定“省卫生处”的名称、隶属关系及掌理业务范围。[71]可见，国民政府经过多次反复以后终于明确了省卫生处的组织形态与政治地位，至此为建设全国统一机关提供了可以遵循的蓝本。与此相同步的是，国民政府控制下军队和医疗体系也恰于此时“基本上完成了从平时向战时体制的转换”[72]。自中央至地方搭建起的这一整套战时卫生体制中，省卫生处主导着地方医疗卫生事业的发展。