1931—1934：搁置与述求

省级卫生行政制度建设先后经历过四个阶段。自1931年“九一八”事变至1934 年6 月江西全省卫生处创设，此为第一阶段。该阶段的主要特征是在继续沿用北京国民政府卫生行政制度背景下筹建新型卫生行政体系。

北京国民政府时期，鉴于地方卫生行政工作无专门机构及专业人员负责，医疗卫生界人士呼吁“各省宜专设卫生局”，由“富有卫生专门学识者以处理全省卫生行政事宜”。^[5]南京国民政府成立后，自上而下地对建设独立地方卫生行政机构作出要求，意图改变“地方之卫生行政由警察机关兼办，无专人负责”的局面。^[6]8月，内政部长薛笃弼提请国民政府于各省设立“公共卫生处”，并制定机关建设的组织草案及说明书。^[7]11月，卫生司升格为部，内政部遂将“卫生行政一切事宜移交”该部，借此专承其责。^[8]12月，国民政府颁布《全国卫生行政系统大纲》（以下简称《全国大纲》）中规定：“各省设卫生处，隶属于民政厅，兼受卫生部之直接指挥监督。”由此，“各省应设卫生处”的设想在法律上得到确立。^[9]

然而，自《全国大纲》颁布后，“省设卫生处”的政策始终停留在规划层面而未能付诸实施。究其原因，主要受到两方面因素制约。一方面，国民政府仅有初步规划而无具体建设方案，导致机构规制不能明确。根据《全国大纲》规定，卫生处组织形态系“由卫生部另呈定之”，卫生部遂拟具《省卫生处组织条例（草案）》十六条作为建设蓝本。但是，该《条例（草案）》经行政院会议决议通过后，^[10]在立法院第十三次会议审议时被决议认为“不能成立”。^[11]1929 年3月，行政院长谭延闿又将卫生部上交的条例草案呈国民政府主席蒋介石，再次发交立法院复加审议。^[12]遗憾的是该条例始终未能问世，机构建设长期缺乏可以遵循的法案。另一方面，“省设卫生处”规划受到地方力量的阻碍。民国时期地方实力派拥有较大权力，在执行建立卫生处的政策时与国民政府产生某种龃龉。以云南省为例，《全国大纲》颁布后，云南省政府主席龙云向中央提请“缓设卫生处”，认为“滇省地处边徼，与各省情形不同”。^[13]由于云南“没有设立卫生处条件”，遂于“民政厅第二科设一等科员一名作为卫生专员”以为折中方法。^[14]非惟云南有此特例，鉴于“各地情形不同，不便为划一之规定”，国民政府“规定各省设卫生处”的政令“未为各地所严格遵行”。^[15]从行政学角度观察，国家意志主要由中央机关表达、由地方贯彻执行，但如果“各省拥有很大的地方意志表达权，而这种意志不受国家控制”，为了更多体现地方意志，对国家意志的执行则会有所保留。^[16]国民政府的相关法令在地方上遭遇阻碍，却对此不加深究，任由各省政府自行其是。因此，“一时不能设立卫生处”的省份便根据自身情况灵活设置不同机关来办理全省卫生行政工作。

直至1931年后，国民政府方才重提“省设卫生处”方案。之所以接续此前规划，主要因为“九一八”事变后国内外形势发生了急遽变化。首先，由于长期的国内战争以及局部抗日战争的爆发，民族危机日渐加深，致使国民政府对繁殖人口、补充后备兵员的要求不断提高。据卫生署估计，当时中国每年死亡人数约为1200万人，人口平均寿命仅为30岁左右。^[17]全国人口死亡率约为30‰，居世界各国之冠，超过欧美国家一倍以上。^[18]人口出生率一般在40‰左右，去掉死亡率，人口自然增长率仅为10‰。^[19]为进一步增加人口总量、减少死亡率，国民政府考虑推进省卫生行政建设以改善公共卫生条件。由于西北地广人稀，国民政府“从增殖人口这个国策”角度出发，视增加人口“为建设西北基本工作”，确定卫生工作承担“最重要的使命”。^[20]因此拟先在西北各省集体筹设卫生实验处。

其次，建设国防基地的需要。“九一八”事变后，迫于国内外抗日舆论压力和国防建设的需要，蒋介石萌生“移首都于西北”设想，^[21]筹划开发西北作为国民政府“第二根据地”，“以洛阳与西安为备都”。^[22]在“抗日救国之长远计划实为当今之急务”背景下，国民政府推行开发西北计划，派遣团体赴西北考察“以作将来实施之准备”。^[23]1934 年，全国经济委员会组织西北视察团，赴陕、甘、青、宁四省考察，其中一项重要内容即发展卫生事业。^[24]随团考察的卫生实验处技正姚寻源在报告中称：“必先有公共卫生机关，然后调查工作，始得以尽量进行”，他“建议协助陕、甘、青、宁四省省政府在各省内，设一卫生实验处，为办理全省卫生医疗及兽疫防治事业之中心”。^[25]国际联盟派遣来华的卫生专家司丹巴博士（Dr.Stampar）也参与此次的考察，协助国民政府拟定了省级卫生行政机构的具体建设方案，其中包括“西北省份和江西省的卫生计划”。^[26]根据“西北各省卫生实验计划”，全国经济委员会着手于“陕、甘、青、宁四省各设一省卫生实验处”，“为省之最高卫生机关，综理全省卫生事业”。此后，甘、青、宁三省先后成立了隶属于省政府的卫生实验处，陕西省则成立了类似组织——卫生委员会。^[27]这些卫生机构的筹建适应了西北地区医疗卫生建设的现实需要，且体现了国民政府控制下的医疗卫生事业向战时体制过渡的特征。

最后，出于医疗卫生领域人士的长期述求，医疗卫生领域的官方机构、社会团体及个人多次呼吁国民政府建设省卫生处，其中固然不能排除作为精英团体的卫生官员群体有谋求自身利益的需要，但客观上对于推进地方卫生行政制度建设无疑具有促进作用。中央卫生委员会第一次会议委员全绍清、胡定安、黄子方、胡鸿基等人联名上书，反对长年搁置“省设卫生处”规划，指出各省卫生行政“或仅于民政厅内特设一科，或并科之组织而亦缺如”的局面“非所以注重卫生之道”。尽管建设省卫生处的规定“早经公布”，但“省卫生机关之组织法迄未见继续颁行，已使全国有彷徨歧路之感”。^[28]医疗团体和专业人士的呼吁无疑代表着社会内部的群体利益与愿望，这一意见输入政府结构之后，事实上推动了国民政府的决策。美国学者詹姆斯·R.汤森将团体述求的提出与政府作出的相关决定及贯彻称为输入与输出阶段，两者结合成为政治制度的核心过程。^[29]在上述各因素的综合作用下，国民政府对建设省级卫生行政机构的要求终于有所回应。