1934—1937年：重启与建设
自1934年4月卫生署召开卫生行政技术会议到1937年抗战爆发前夕，为第二阶段，该阶段主题是重新启动机构建设规划。在此阶段内，常态的公共卫生事业建设与战时卫生体制建设双规并进，江西与西北各省率先建立了卫生处。
1937年以前，各省设置的卫生行政机构大致归纳而言有如下两种情况：其一，于省民政厅内设科或设股或设立卫生专员掌理全省卫生工作。设科者如浙江省，1928—1931年7月间于民政厅内设科；[30]设股者如江苏省，1928—1929年7月间由“民政厅第五科设卫生股”；[31]设立卫生专员者如云南省，1930—1933年间由卫生专员掌理。[32]上述各省之机关设立后亦非稳定不变，而是随业务内容与外部环境变化，组织形态迭有变更。以浙江省为例，1931年7月，民政厅第五科为压缩编制，“被改为技术室”，仅留数人办公；至1935年4月，由于得到全国经济委员会卫生实验处的资金及人力支持，技术室被裁撤并改设浙江省卫生实验处。[33]
其二，全省卫生行政不是由某单一机构统筹办理，而是将工作内容分解于各个互不统属的机关。以福建省为例，分别在民政厅、保安处、福州市公安局、教育厅内设立不同卫生机构，联合办理福建卫生工作。[34]再如广东省，除广州市设有卫生局外，“省内卫生行政机关，尚付阙如”，因此，广州以外所有地方的一切医疗卫生工作，分属不同政府机构和民间团体办理。大体上看，由广东省政府、广东省民政厅与各警察机关兼理卫生行政设施建设，“地方慈善机关团体及私人医院协助办理”医疗防疫工作，“省政府委托广州市卫生局代办”全省医师与药品管理。直至广东省卫生处成立以后，上述工作才改由省卫生处统一办理。[35]此外，尚有个别省份由省立医院兼理全省卫生工作。1933 年，河南省将原有“官立施医院”更名为河南医院，“直隶于民政厅，扩充组织，掌理全省卫生事宜”。[36]综上可见，各省卫生行政机关的名目、职能与隶属关系纷繁复杂，导致地方卫生行政管理呈现相当混乱的局面。
之所以出现上述局面，既有国民政府的责任，亦有的社会经济条件的局限。首先，就中央层面而言，1930年2月、1931年3月，国民政府两次修正公布《省政府组织法》，将“卫生行政事项”纳入由“民政厅掌理事务”范畴。[37]但是，仍然“未明确规定省卫生行政之组织形态”[38]，因此迟滞了省卫生处的建设进度。1931年卫生部降格为卫生署，并入内政部。卫生部的撤销给地方卫生行政体系建设带来了某些消极影响。原本按照《全国大纲》和1929年公布的《地方卫生行政初期实施方案》规定，卫生处隶属于省政府民政厅，“兼受卫生部之直接指挥监督”。但是，卫生部由部改署之后，《全国大纲》规定的“卫生处并受卫生部指挥的规定实质上已作废”[39]。因此，新成立的卫生署不能明确“对地方卫生机构的监督权”，导致地方与中央卫生行政机关之间长期处于含混不清的关系。
其次，就地方层面而言，建设省卫生行政机关属于开创性质，而全国各省的社会经济、文化和医疗卫生发展水平差别甚大，因此不易协同一致。卫生署长刘瑞恒就认为，地方卫生行政机构“未能显一致之效果”“名称亦多不相同”，是“建设过程中不可免之事实”。[40]即便在医疗卫生界也有人质疑统一的地方卫生行政制度在当时的社会环境下能否行得通。公共卫生专家陈志潜提出：“一省一市或一县的卫生事业，是根据于该省该市或该县之需要而产生的，又根据该省该市或该县之经费与人才而制定范围的。中国国家如此之大，各省市县情形悬殊，今日要在组织上求一个统一办法，实在是不可能的”，所以，“各省市县之卫生组织，亦万难划一”。[41]囿于客观环境制约，国民政府颁布的相关法令在“预见到有效执行时可能遭遇的各种困难”时，便随之延宕数年而“未能实施”。[42]通观上述情况，“省设卫生处”规划在制度与实践层面的久悬不置造成了各省卫生行政机构建设各自为政、权责不明的混乱局面。直至1934年，于全国范围内统一设置省卫生处的规划方才重新启动。
1934年4月，在南京召开的卫生行政技术会议上，来自中央与地方各卫生行政机关与医事单位的代表通过“交换意见”的方式达成共识，[43]认为尽快建设独立的省卫生行政专管机关对发展地方医疗卫生事业具有重要意义。[44]会议最终制定了“各省设卫生实验处”的发展方案。[45]会议结束以后，各省卫生行政工作“并无独立主管机关”的局面开始得到改变。在国民政府推动下，部分省份的“卫生实验处或类似之组织者”次第设立起来。[46]截至全面抗战爆发前，全国已建成独立的省卫生行政专管机关的具体情况如下表1：
表1 1937年全面抗战爆发前夕全国各省卫生行政机关概况[47]
资料来源：金宝善、许世瑾：《各省市现有公共卫生设施之概况》，《中华医学杂志》1937年第23卷第11期，第1236页。
卫生处及类似组织的设立和运作使得相关省份的卫生行政建设在较短时期内获得“显著之进步”，[48]从而有效推进了地方医疗卫生事业发展，顺应了战时医疗卫生体制的建设需要。在常态性与向战时转换的双规制工作中，省卫生行政机关对地方医疗卫生事业发挥了主导作用。
不过，这一时期的机构建设犹存在明显缺憾。卫生部降格为署后，省卫生处与中央卫生行政机构的关系问题成为遗留未决的隐患。1934年，卫生行政技术会议仍然未对卫生署与省卫生处的关系作出明确规定。由于关系不清，省卫生处的经费来源和额度，便无一定标准可以遵循。与会代表陈志潜当时便指出：“此次会议，地方代表中有请求中央协助者，中央行政人员答复异常含糊。我对于中央卫生机关的财政困难，无力帮助各省地方事业，甚表同情。同时我对于中央提倡地方事业，无明瞭的认识，与具体的协助方法，亦不能不有遗憾。在事业创办时期内，协助地方绝对是中央的责任，此不仅在贫穷的中国应当如此，即在欧美各大富强国家，亦有一定办法。”由于双方之间“关系未得具体决定”，这一“含糊”之处实际造成此后省卫生处建设的困境。[49]
事实上，已设立的卫生实验处，其筹建与运作均仰赖全国经济委员会协款，一旦款项不至或有所减少，工作便陷于瘫痪，甚至被地方政府裁撤建制。例如，甘肃省卫生实验处的运行依靠全国经济委员会协款，“协款停给，而实验处亦告消逝”，该省卫生行政工作只好改为“民政厅设科掌管”。[50]直至全面抗战爆发以后，鉴于西北是国防重地，“卫生设施，迫切需要”，甘肃省卫生处才“迎运而复活”。[51]青海情况亦与此相同。至1936年秋，青海省卫生实验处职员已连续数月无薪酬，“生活极端困难”，处长王禹昌“借交涉经费为名”离开。[52]该处移交地方后，最终因经费来源中断于1938年4月撤销，代理处长张承寿离任他去。直至由国民政府重新拨发经费，青海省卫生处才得以恢复建制。