五、余 论
自清末以降，公共卫生逐渐从个体的、民间的行为，演进为以政府名义践行的职责和制度化的行政事务。政府主导卫生工作的主要表现特征，即在于“设立专门的机构并配备专职从业和管理人员”以开展日常工作。[86]南京国民政府成立后，通过设置不同级别的卫生专管机关并配置专业人员，维持政府控制下医疗卫生事业正常运作。此类机关的工作对于其他政府部门而言专业化程度较高，工作人员需要具备一定的医学或卫生学知识及专业技能。因此，由“富有卫生专门学识者”充实各级卫生机关，[87]处理行政工作，关乎卫生机制专业化的基本需要。
自1928年以后，国民政府“普遍推行卫生保健事业及公医制度为卫生政策，并列入宪法以为百年大计”，[88]制度建设带动了工作岗位的增多，促进医学人才队伍的扩大。卫生行政的专业化也顺应了医政建设和公共卫生业务管理的要求，促使国家对卫生行政人才的需求不断增长。然而，近代中国“专门研究卫生行政”人才数量极少，各地征聘卫生行政人才备感艰难。[89]中央至省、市、县各级卫生行政机关的卫生行政人才往往来源于职业医师，因其兼有“充分的医学知识”和“相当的行政经验”。[90]目睹卫生制度建设与卫生行政专业化的发展态势，时人敏锐地觉察到，受医学教育者的就业前景将发生根本变化——由于地方各级卫生行政机构“相继成立”，“国家行政已经准许医生参加”，医师和医学生们“得了数千年梦想不到的机会”，“都有希望‘走马上任’！”[91]事实上，地方卫生行政机构的主官群体正是在上述背景下产生的。抗日战争爆发后，面临侵略战争威胁，卫生体制从常态向战时转换过程中对医疗技术人才的需求更急遽增加，因此，数量众多的医师、医学生转向卫生行政岗位，肩负起地方卫生建设的领导职责，在全国范围内形成了一批职业的卫生官员群体。
通过对省卫生处职员群体的教育背景进行分析，可以对卫生行政机构的专业化倾向有更清晰的认识。统计1937—1945年间共产生的40名省卫生处长（含代理处长）的教育背景，他们全部接受过医学或卫生学专业高等教育。至少有33人在出任处长职务前还曾出国攻读过医学或卫生学专业学位，占总人数的84%以上，其中多数还取得博士或硕士头衔。[92]由此可见该群体的专业化程度。以湖南省卫生处处长张维为例，他早年毕业于湘雅医学院，曾获医学博士学位，后赴美国哈佛大学攻读公共卫生学专业硕士学位。[93]湖北省卫生处处长卢镜澄毕业于上海崇德医科大学，后赴德国仁兰大学获得医学博士学位。[94]不仅省卫生处长群体具有较高的学历水平，卫生处职员群体的专业化程度亦不低。以浙江省卫生处为例，1945年7月全处共有职员73人，其中具有大学或国外留学经历者共18人，具有专科、职业学校及初高中学历者共41人，两者合计占全处人数的80.8%。[95]与晚清至北京国民政府时期相比较，南京国民政府控制下的省卫生行政机关的性质与人员构成已发生显著变化，后者主要由具备专业化标准的现代医师群体构成并主导。他们是医学专业出身的技术人才，在专门知识与技能基础上更为强调卫生行政的专业性。尽管县及以下机关的卫生工作多由非专业人员担任，但领导与技术上的责任是专业人员承担，后者指导前者，前者依赖于后者。有学者提出，在地方医疗卫生建设实践中形成的“专业与非专业结合”路径并不表示“卫生建设完全是非专业性的”，[96]专业性特征实际主导着省卫生处的发展。
卫生行政作为一种系统的、有组织的、受政府主导的制度实践，也是国家现代化的重要组成。正如美国学者吉尔伯特·罗兹曼所说，高度分权化与专门化的制度发展为政治作用的稳步扩展打下基础，属于现代化发展的正常进程。[97]省卫生处的设立及其运作所呈现出的较为鲜明的现代化趋向，反映了民国政府地方卫生行政建设具备的现代行政的基本要素。同时，卫生行政制度不仅代表着文明进步的现代化，也作为一种政治和文化权力介入到民众日常生活。这种权力深入到地方社会意味着“国家职能的深化和具体化”，同样象征着“国家权力的一种扩张”。[98]建立省级卫生行政专管机构，隐含着中央政府职能在行省以及基层社会合理而全面地渗入，在某种程度上形塑了民众新的生活习惯与卫生观念。
尽管省卫生处有意引导和塑造民众的卫生观念、动员民众参与公共卫生事业，但并不能做到行之有效。省卫生处长及以下各级卫生技术人才的注视点多在城市，对于基层社会尤其是广大农村的联系不足。江西省卫生处长方颐积曾总结说，地方卫生事业“多系政府举办，以为倡导”，至于“民众自动协助推行或扩张充实者，尚不多见，广大民力，未能发动”。尽管通过“十余年来卫生宣传”，已向民众灌输“卫生的需要”和“卫生事业是国民的权利”，但卫生行政机关及其组织者究竟能用什么方法去“大规模‘唤起民众’、‘发动民力’”，却仍茫然无措。[99]省卫生处在制定“穷乡僻壤的健康所需”方案时，其“书面计划，无懈可击”，但“见诸事实的，相差尚远”，[100]对于如何大规模动员群众参与卫生建设并无有效举措，对底层民众的健康诉求与社会性防疫需要也响应乏力。尤其处于日军侵华战争冲击下，省卫生处时常随省政府搬迁异地，各项工作惟有在辗转流移中进行。[101]如浙江省卫生处长孙序裳到任以后，“差不多三分之一的光阴都在颠沛流离中”。[102]其施政效果对在地民众而言，显然被严重削弱。
上述问题的存在并不孤立，卫生行政领域的施政局限折射出国民政府在社会治理上的整体性症结所在。有学者认为，国民党组织力薄弱是与其“精英特质”相联系，由于国民党的政策取向与组织构成偏重于“都市资产—精英阶层”，因此对于地方基层社会治理缺乏相应的了解与对策。[103]事实上，省卫生处较为鲜明的精英化特征导致了卫生工作的趋向与力量基本上停留在城市，对社会基层的工作通常只能谋划、呼吁而不能落实。此种建设倾向造成地方卫生体系“形成头重脚轻的‘锥状’立体”[104]，严重阻碍了医疗在地化与基本公共卫生服务的均等化。抗战时期省卫生处建设面临的瓶颈，既是近代中国公共卫生事业发展中普遍遭际的反映，也折射出国民政府在基层社会组织力薄弱的现实困境。
（杨阳，上海大学历史系博士研究生）
【注释】
[1]金宝善：《民国以来卫生事业发展简史》，《医史杂志》1948 年第2 卷第1～2期，第20页。
[2]《全国卫生行政系统大纲》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00087-011。
[3]目前学界多是在考察民国时期某一省的医疗卫生事业中涉及该省卫生处，如张玲的《抗战时期四川公共卫生事业述论》（《史学集刊》2009年第1期）、王荣华的《民国时期宁夏现代医疗卫生业述论》（《宁夏社会科学》2013年第6期）、李忠萍的《民国时期安徽卫生防疫事业的萌生与困顿》（《安徽史学》2014年第4期）、凌富亚的《民国时期西北地区现代医疗卫生事业的发展——以甘肃省为例》［《西安文理学院学报》（社会科学版）2015年第4期］等。此外也有针对某一省卫生行政体系演变的专门研究，如王瀛培的《民国时期安徽卫生行政体系探析》［《安徽农业大学学报》（社会科学版）2012年第6期］、朱凤林的《化整为零——广西卫生区的创制与运作》（《学术研究》2014年第7期）等。
[4]有关近代中国医疗卫生事业的宏观研究论著对省卫生行政机构建设有所涉及，但论述较为简略。其中代表性论著有张大庆：《中国近代疾病社会史（1912—1937）》，山东教育出版社2006年版；刘远明：《西医东渐与中国近代医疗体制化》，中国医药科技出版社2009年版；余新忠：《真实与建构：20世纪中国的疫病与公共卫生鸟瞰》，《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期；郝先中：《近代中国西医本土化与职业化研究》，人民出版社2019年版。
[5]叶秉衡：《卫生行政之重要建设》，《北京大学日刊》1922 年11 月27 日，第4版。
[6]金宝善：《关于卫生行政之研究》，《社会学界》1928年2月，第258、263页。
[7]《省组织法令案（六）》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00419-000。
[8]《通令各县县长奉工商部令内政部将卫生行政事宜移交卫生部办理仰知照由》，《河南建设月刊》1928年第1卷8期，第6页。
[9]《全国卫生行政系统大纲》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00087-011。
[10]《行政院长谭延闿呈国民政府》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00419-006。
[11]《立法院长胡汉民呈国民政府》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00419-012。
[12]《行政院长谭延闿呈国民政府》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00419-014。
[13]《省组织法令案（六）》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00419-000。
[14]陈世光、周庆来：《民国时期云南卫生史话》，政协云南省委员会文史资料委员会编：《云南文史资料选辑》第35辑，云南人民出版社1989年版，第197～242页。
[15]《全国卫生行政系统大纲修正草案呈核拟指令遵照当否祈核示》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-004。
[16]［美］ 弗兰克·古德诺：《政治与行政——政府之研究》，北京大学出版社2012年版，第43页。
[17]蒋曾勋：《安徽卫生之回顾与前瞻》，《安徽政治》1947 年9 月第7～8 期，第68～72页。
[18]陈万里：《长期抗战中浙江卫生工作的我见》，《新力》1938年第21期，第7页。
[19]邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海人民出版社1980年版，第61页。
[20]刘冠生：《西北卫生建设商榷》，《西南医学杂志》1943 年第3 卷第10 期，第1页。
[21]蒋介石日记（手稿本），1931年9月26日，斯坦福大学胡佛研究院档案馆藏。
[22]蒋介石日记（手稿本），1931年10月3日，斯坦福大学胡佛研究院档案馆藏。
[23]《汉口长江通讯新华北考察团电国民政府主席等为请实施开发西北实业计划概要》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-111031-00001-017。
[24]《卫生事业消息汇志》，《中华医学杂志》（上海）1934 年第20 卷第3 期，第420页。
[25]姚寻源：《中央协助西北各省办理卫生医疗及兽疫防治事业之经过》，《卫生月刊》1935年第5卷第4期，第170、172页。
[26]Foreign relations of the United States，1935，The Far East，China，p.621.
[27]刘景山：《一年来之全国经济委员会西北各项建设事业实施简要状况》，《开发西北》1935年第3卷第1～2期，第186页。
[28]《卫生部部长薛笃弼呈》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-419-066。
[29]［美］ 詹姆斯·R.汤森、布莱特利·沃马克：《中国政治》，江苏人民出版社2003年版，第168页。
[30]孙序裳：《五年来省县卫生设施概况》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[31]内政部年鉴编纂委员会编：《内政年鉴》（1936 年4 月），商务印书馆1936 年版，第5页。
[32]陈世光、周庆来：《民国时期云南卫生史话》，政协云南省委员会文史资料委员会编：《云南文史资料选辑》第35辑，云南人民出版社1989年版，第242页。
[33]孙序裳：《五年来省县卫生设施概况》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[34]刘德荣主编：《福建医学史略》，福建科学技术出版社2011年版，第202页。
[35]广东省政府秘书处编译室编：《广东卫生》1941年，第5页。
[36]内政部年鉴编纂委员会编：《内政年鉴》（1936 年4 月），商务印书馆1936 年版，第5页。
[37]施养成：《中国省行政制度》，上海书店出版社1947年版，第488页。
[38]张禹罕主编：《公共卫生学》，（台北）台湾商务印书馆股份有限公司1982 年版，第18页。
[39]邓铁涛主编：《中国防疫史》，广西科学技术出版社2006年版，第317页。
[40]中国文化建设协会编：《抗战十年前之中国》，《近代中国史料丛刊续编》第九辑，（台北）文海出版社1979年版，第427页。
[41]陈志潜：《内政部卫生行政技术会议》，《民间》1934年第1卷第2期，第12页。
[42]Foreign relations of the United States，1934，The Far East，China，p.370.
[43]《卫生行政技术会议之举行》，《中国国民党指导下之政治成绩统计》1934年第4期，第30～31页。
[44]《卫生事业消息汇志》，《中华医学杂志》（上海）1934 年第20 卷第3 期，第419～420页。
[45]《南京卫生行政技术会议》，《同仁医学》1934年第7卷第6期，第72页。
[46]内政部年鉴编纂委员会编：《内政年鉴》（1936 年4 月），商务印书馆1936 年版，第4页。
[47]广西省曾一度于1934年4月设立卫生委员会，但于1936年废除。
[48]金宝善：《民国以来卫生事业发展简史》，《医史杂志》1948 年第1 卷第1～2期，第20页。
[49]陈志潜：《内政部卫生行政技术会议》，《民间》1934年第1卷第3期，第13页。
[50]姚寻源：《一年来之甘肃卫生》，《新甘肃》1948年第2卷第2期，第57页。
[51]刘锡霖：《甘肃卫生八年来的检讨及今后工作动向》，《新甘肃》1947年第1卷第2期，第43页。
[52]张琪：《解放前青海省卫生事业概况》，中国人民政治协商会议青海省委员会文史资料研究委员会编，《青海文史资料》（第6辑），1985年，第96页。
[53]《内政部呈为拟具省卫生处组织大纲草案请鉴核施行由》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-005。
[54]《省卫生处组织大纲案》（调字第3556号），《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-003。
[55]《内政部呈为拟具省卫生处组织大纲草案请鉴核施行由》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-005。
[56]《省卫生处组织大纲案》（调字第3556号），《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-003。
[57]《颜福庆、金宝善致蒋廷黻信》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-008。
[58]《蒋廷黻复函》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-16。
[59]《颜福庆、金宝善致蒋廷黻信》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-009。
[60]《全国卫生行政系统大纲》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00087-011。
[61]《省卫生处组织大纲草案（卫生部初拟稿）》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-011。
[62]《省卫生处组织大纲草案（卫生部呈院稿）》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-012。
[63]《全国卫生行政系统大纲》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00087-011。
[64]《省卫生处组织大纲草案（卫生部初拟稿）》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-011。
[65]《省卫生处组织大纲草案（卫生部呈院稿）》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-012。
[66]《省卫生处组织大纲草案（卫生部呈院稿）》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-012。
[67]《省卫生处组织大纲案》（调字第3556号），《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-004。
[68]《省卫生处组织大纲及组织条例》，《行政院》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：014-011103-0054-025。
[69]《行政院长蒋中正呈国民政府》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00415-006。
[70]《国民政府主席林森指令行政院》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00415-008。
[71]《省卫生处组织大纲》（1940年6月21日），上海市档案馆藏，Q400-2-224。
[72]解学诗等著：《战争与恶疫·七三一部队罪行考》，人民出版社1998年版，第261页。
[73]广东省政府秘书处编译室编：《广东卫生》，1941年版，第5页。
[74]政协云南省委员会文史资料委员会编：《云南文史资料选辑》第35辑，云南人民出版社1989年版，第198页。
[75]阮毅成：《浙江省卫生处五周年纪念刊序》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[76]《修正江西全省卫生处组织规程案》（1938年8月30日），《江西省组织法令案（一）》，《国民政府》，（台北）“国史馆”藏，典藏号：001-012071-00159-015。
[77]中国人民政治协商会议云南省昆明市委员会编：《昆明文史资料集萃》第4卷，云南科技出版社2009年版，第2726页。
[78]杨鹤庆：《一年来的陕西卫生》，《陕政》1944年第5卷第6期，第57～63页。
[79]《福建全省卫生处组织规程》，《内政公报》1938年第11卷第4～6期，第166页。
[80]《修正福建省卫生处组织规程》，《行政院公报》1941年第4卷第9期，第30页。
[81]邓铁涛主编：《中国防疫史》，广西科学技术出版社2006年版，第325页。
[82]十八省分别为：江西、湖南、甘肃、青海、宁夏、陕西、浙江、云南、安徽、广东、福建、贵州、四川、广西、河南、湖北、西康、新疆。
[83]金宝善：《三十年来中国公共卫生之回顾与前瞻》，《中华医学杂志》1946年第32卷第1期，第7页。
[84]毛德富主编：《河南文史资料大系·政治卷·卷4》，中州古籍出版社2014年版，第1434页。
[85]金宝善：《三十年来中国公共卫生之回顾与前瞻》，《中华医学杂志》1946年第32卷第1期，第7页。
[86]余新忠：《清代卫生防疫机制及其近代演变》，北京师范大学出版社2016 年版，第224页。
[87]叶秉衡：《卫生行政之重要建设》，《北京大学日刊》1922 年11 月27 日，第4版。
[88]金宝善：《民国以来卫生事业发展简史》，《医史杂志》1948年第2卷1～2期，第25页。
[89]黄雯：《创刊辞》，《广东卫生》1939年第1期，第1页。
[90]陈万里：《浙江卫生事业之检讨》，《浙江民政月刊》1935 年第5 卷第1 期，第107页。
[91]陈志潜：《走马上任》，《医学周刊集》1929年2月，第259～260页。
[92]杨阳：《全面抗战时期中国各省卫生处处长群体研究（1937—1945）》，湖南师范大学硕士学位论文，2017年，第31页。
[93]《湖南省政府卫生处历任处长变易一览表》，湖南省档案馆藏，74-2-6：001。
[94]《湖北省卫生处职员名册》，湖北省档案馆藏，LS67-1-32：002。
[95]《本处职员质量（二）》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[96]李传斌：《南京国民政府时期乡村卫生建设的路径选择（1927—1937）》，《求索》2017年第11期，第185页。
[97]［美］ 吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1999 年版，第75页。
[98]余新忠：《清代卫生防疫机制及其近代演变》，北京师范大学出版社2016 年版，第325页。
[99]方颐积：《新县制与卫生》，《地方政治》1940 年第4 卷第9～10 期，第16～17页。
[100]张维：《三千万民众的健康直接影响到全省财力与抗战建国》，《湖南卫生通讯（1940）》，湖南省档案馆藏，74-1-58。
[101]阮毅成：《浙江省卫生处五周年纪念刊序》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[102]孙序裳：《五年来省县卫生设施概况》，《浙江省卫生处工作报告（1928—1949）》，浙江省档案馆藏，L036-000-0167。
[103]汪朝光：《全国抗战时期国民党的地方政治改革》，《社会科学研究》2018年第5期，第151页。
[104]方颐积：《从江西卫生谈到地方自治》，《江西动员》1943 年第4 卷第1 期，第56～65页。