旧时代修志法规性条例产生的历史回顾
地方志古往今来被称为“一方之全史”和“地方百科全书”，所以历代王朝在大规模编纂国家正史之前，总要诏令全国各地官府先行修志（包括各地的《风物志》），“以备国史之征”[8]。可见，方志不仅是国家的权威国情书，也是修纂国史的资料库。修志，当然也就成为一种官府行为。到了东汉和魏晋南北朝时期，修志又从中央发展到地方，东汉第一代皇帝光武帝刘秀曾以修志来“表彰帝乡”，纂修了他家乡的首部志书《南阳风俗传》。[9]从此，达官贵人、门阀豪族、地方官员乃至文人学士、乡绅地主之辈，也纷纷效仿，官民共修，官修、私修齐动，大修各自家乡的志书，用以“表彰家乡”，宣传故里的历史文化、山水风情和名优土特产品等。于是修志从官文化一统天下，发展成为官文化和民文化相结合的共生体，方志文化在全国各地遍地开花，达到“无县无志”和“无物无志”的一种罕见的民族文化特殊形式。
面对如此繁荣昌盛的官民文化行为，朝廷当然不能等闲视之，让其无规则地自由发展。而且漫长的修志实践活动也需要并且也有条件进行总结和规范。同时，国家对修志仅限于收藏、保管和利用已不适应形势的需要，于是从理论上和体例层面指导规范修志，便提上了议事日程。
据史载，汉代朝廷曾诏令地方官府，要求各地将记载当地山川、物产、贡赋等内容的《地志》，随同《计书》一起报送太史府。这种述地的《地志》就是地方志的幼年形志。而山川、物产、贡赋等内容，也是古方志的基本门类（篇目）。汉代的这类诏令，也可算是中央政府指导修志的条令。[10]到隋大业中（605—617年），朝廷“普诏天下诸郡，条其风俗物产地图，上于尚书”[11]。朝廷根据各地报的这几项文献资料，编成以《区域图志》为代表的一批志书类图书。隋朝的《区域图志》（已佚），可算是我国第一部官修的国家一级《总志》，即后世《一统志》的前身。[12]至李唐王朝，盛唐经济繁荣，文化昌盛，方志文化也得到进一步发展，国家对修志的要求也更加迫切，指导亦更为具体。唐时方志，一般多以《图经》名称出现。唐德宗建中元年（780年），朝廷颁诏，指示全国各州郡，必须3年编修一次《图经》上报尚书省兵部职方。如有山河改移，择要随时报送（后改定为5年编报一次）。《图经》的篇目已包括：行政区划、官署、河流、驿道、学校、寺庙、歌谣、古迹、异怪等内容。[13]北宋时期，把修志视为巩固和加强统治的重要手段。宋廷第一次在中央设立修志官署——九域图志局，专管全国的修志工作，并颁发“红头文件”，对修志时间和志书内容作出统一要求，“凡土地所产，风俗所尚，具古今兴废之因，州为之籍，遇闰岁造图以进”[14]。宋朝已将方志的名称和内容统一下来，几乎全部以“志”号名，并要求“六体”咸备，即记（大事记）、志（分业立卷为分志）、传（人物）、录（附录），并载图、配表，六种体裁综合运用，所谓“志体”基本形成，方志进入定型和成熟的阶段。[15]元朝的历史虽然不长，但在修志方面却有不同凡响的表现。元世祖忽必烈于至元八年（1271年）宣布正式建立元朝以后，在百废待兴的建国之初，能以高瞻远瞩的战略眼光看待编史修志，当集贤大学士、行秘书监事札马剌丁上奏：“方今尺地一民，尽入版籍，宜为书以明一统”，即编修全国一统志时，他立即批准，并命令汉臣秘书少监虞应龙协助札马剌丁主持编纂我国修志史上第一部真正意义、名实相符的全国总志——《大元一统志》。全书以路和行省直辖府、州为纲，内容举凡建置沿革、坊郭乡镇、里至、山川、土产、风俗形胜、古迹、人物、仙释诸目等一应俱全。[16]
非常值得一提的朱明王朝，朱元璋虽然是农民出身，自幼没有上学享受专门教育的机会，可谓目不识丁，但是在他当上皇帝之后，却于全国尚未结束战争的情况下，就迫不及待在洪武三年（1370年），下令编修全国性总志。明朝在修志方面的突出贡献，在于专门以朝廷诏令的形式，向全国颁布了我国历史上第一个具有法规性质的《修志条例》，这就是明永乐十六年（1418年），由明成祖永乐皇帝朱棣所颁降的著名的《纂修志书凡例》。第一次以中央行政命令的形式，把志书的编修篇目（内容）固定下来，充分体现了方志是“官修政书”的性质。《凡例》规定，方志要包括21个门目，即建置沿革，分野，疆域，城池，山川，坊郭镇市，土产、贡赋、田地、税粮、课税、税钞，风俗，户口，学校，军卫，郡县廨舍，寺观，祠庙，桥梁，古迹，宦迹，人物，仙释，杂志，诗文。[17]明代编修方志遍及全国城乡和边远地区，出现不少上驷方志，国颁《凡例》功不可没。
清朝是我国修志的鼎盛时代，国家重视，大儒参修，名志层出不穷。有清一代的修志，基本上是皇帝下诏，朝廷主持，内阁统志馆主持操办，有《条例》可循，全国省、府、州、县主官一起行动，乡贤与名人学士参加的修志大格局。全国上下，从朝廷到各级官府均有修志组织机构，汇集了庞大的修志队伍，费用由各级官府统筹解决。清代在修志管理和法规建设方面较前代有较大的进步。清初康熙十一年（1672年），朝廷即以河南、陕西巡抚贾汉复所主修的豫陕两省《通志》为范体，向全国颁发《修志条例四十款》。[18]康熙二十九年（1690年），河南省巡抚衙门又率先在省内下发《通饬修志牌照》（23条）。[19]清代的编修志书不仅作为各级主官的官职、官责，是考核官员政绩的一个重要内容，既有明确要求，又有奖惩措施，而且是皇帝直接过问的大事。清世宗雍正皇帝曾于雍正六年（1728年）十一月二十八日颁发修志“上谕”。雍正说：“朕惟志书与史传相表里……称不朽盛事”；他还认为，修志不必要限止时间，而要保证质量，“如一年未能竣事，或宽至二三年”；他责令各省督抚要负起责任，如果志书修得好，“著将督抚等官，俱交部议叙”，而对不认真修志的官员，则要“从重处分”。他还在上谕中点名批评了广西巡抚李绂，说他主修的《广西通志》“率意徇情，瞻顾桑梓……传为笑谈”等等。[20]此后，又令统志馆草拟《修志条款》（15条），于雍正十一年（1733年）十月初八日，由户部传发全国各省遵照执行。方志界称之为《部颁例目》和“部命”，视为修志“准绳”。[21]光绪间，朝廷又颁布《乡土志例目》，在原《部颁例目》的基础上，规定乡土志应包括“十五门”的内容，并要求乡土志要进入学堂，作为乡土教材进行“授课”，“为后学者之感劝者是已”。[22]由于皇帝亲颁“上谕”，朝廷有部颁“红头文件”，各省当然不敢怠慢，也纷纷制定相应的细则，用以贯彻实行和指导本地的修志工作。
中华民国时期，因形势不利，全国修志虽然滑入衰败的低谷，但是局部地方的修志工作仍在艰难开展。非常可喜的是，在北洋政府统治下的军阀混战动荡年代里，边远贫穷的宁夏，在回族将领马福祥的主持下，竟然走在全国的前面，主动设局修志，于民国二年（1913年）开始了《朔方道志》大型区域志的编纂工作。在编修《朔方道志》之前，宁夏方志局首先颁布《凡例》（23条），对志书名称、门类、篇目结构、时空界限、体裁和图例等均有很具体的规定。实际上这个《凡例》就是编修省区志的条例性细则。《朔方道志》在民国六年（1917年）编成初稿，全书31卷加卷首计32卷，洋洋近百万字，但由于经费的问题，延至民国十六年（1927年）才得以付梓。[23]虽然从全国范围来看，北洋时期省区级的大型志书不超过10部，据查“《上海市自治志》（1915年）、《续修广东通志》（1916年）、《河套图志》（1917年）、《湖北通志》（1921年）、《浙江续通志》（1921年）、《满洲三省志》（1924年）、《西藏通志》（1925年），还有《直隶省通志》《黑龙江通志稿》《江苏省通志稿》三志可能也完成于这一时期”[24]。同时，在以宁夏《朔方道志》为代表的这批探路的修志实践中，对于修志理论的探讨和修志法规性条例的逐渐形成，都做了大量有益的试验。从国家层面来看，民国六年（1917年），北洋政府内务部会同教育部，也曾发文要求全国各地继续编修志书。[25]蒋介石在北伐胜利后定都南京，南京国民政府成立之后，也于第二年即民国十八年（1929年），内政部呈奉行政院转奉国民政府令，颁发《修志事例概要》（22条）[26]。民国二十三年（1944年）5月2日，又由内政部公布、经国民政府行政院第660次会议通过《地方志书纂修办法》（9条）。[27]民国三十五年（1946年）7月16日，行政院第751次会议再次通过《地方志书纂修办法（修正）》（9条），由内政部同年10月1日修正公布。[28]这两部行政法规文件，将志书种类定位省、市、县三级；纂修时间规定，省志每隔30年，市、县志每隔15年续修一次；组织领导规定，在各级政府领导下，业务上归同级文献委员会指导，具体工作在三级修志馆的组织下进行运作；在志书的体例内容和出版、印刷等方面作出14项要求，还规定志稿必须经审定后方可付印；新志书出版后需分送行政院、内政部、国防部、教育部、中央图书馆和有关部门备查、备案。[29]另外，民国三十三年（1944年）5月2日，行政院第660次会议还通过，并由内政部转发的《市县文献委员会组织规程》（12条）[30]指出：修志馆的组织机构设置，也可按此“组织规程”参照执行。南京国民政府在修志方面也可算是三令五申了。但是，实际上当时各地在大小军阀的把持下，南京的政令形同具文，修志成果也就可想而知了。正如当时著名方志家李泰棻在他的文章里所揭露的那样：“即至今日，内政部通咨各省，省政府转各县，催促修志，令急如火。而各省当局，对之根本不感兴趣。奉行明令，组织志馆，或借此以位置士坤，或借此以任用私人，数忍以还，但见各省志馆纷纷成立，而馆长、总纂，为全国士林所共仰者，尚未之闻……或则志馆经费，亦吝而不筹，但为敷衍中央，月拨少许，以各厅能草‘等因奉此’之科员兼编纂，另聘一二老儒，滥竽总纂，大都设馆不编，编亦抄袭旧志，择拾新材，体例系统，并无可观，即能完成，亦属累赘……时至今日，各省执政，率皆起身行任，此类事业，向不经心，幕僚佐贰，均非士流，即求乾嘉时代上行下效之风，亦不可得，望其进步，宁非至难？”[31]不过，以上几个国家级的行政法规，基本上出自当时史志专家之手，其主要内容还比较科学并符合实际，所以在这几部法规的指导下，也有一些地方成功编修了一些较好的志书。