首尔信息传播网络管理的理念：从鼓励垄断到鼓励竞争
1.政府基本角色：制定规则，扶持竞争
韩国宪法第21条第一行规定：“所有国民拥有言论、出版自由，并从言论、出版自由引申出广播自由，为了保障广播自由、形成各种各样的舆论，要规定广播的具体内容和组织以及过程。”从此角度看，广播明显会受到国家权力尤其是行政机构的影响。跟西方发达国家相比，后发展起来的韩国政府为了有效、迅速地缩小与发达国家之间的水平差距，主要通过政府的引导与扶持，对传播网络的扩张提供支持。从1998年起，陆续出台了《国民政府的新文化政策》《文化产业促进法》《文化产业发展五年计划》《文化产业发展推进计划》《21世纪文化产业的设想》《电影产业振兴综合计划》等法律保障政策。2000年为促进文化产品的出口，政府还特别成立影音分轨公司，对韩文翻译为外语和产品制作的费用几乎给予全额补助。
引导和管制最根本的目的，是维护包括首尔市民在内的韩国民众的共同利益。从经济层面上看，政府的有力管制可以防止媒体垄断而发出单一声音。从社会规制层面上看，政府的有效引导可以减少媒体对社会产生不良影响的可能。政府的管制往往体现在：总统有权任命韩国广播电信委员会领导层、KBS领导层甚至董事长，以及签署相关法令。国会有权对《广播法》等相关法律进行制定和修改，也拥有韩国广播电信委员会领导层的提名权。而随着韩国政权的转换，KBS董事长往往也会重新任命，如李明博总统上台后任命李炳淳为KBS新的董事长。此外，政府还会从技术政策、产业政策和资源分配等层面参与对信息传播网络的管理。
2.管理理念：多元发展，鼓励竞争
在韩国，1997年之前经济增长的主要支柱是以财阀为基础的集团经济。就信息传播网络而言，1980年就有五家民营广播公司被并入KBS。这样的垄断最终造成财阀势力的不断膨胀，并以各种方式吞并对手最终失去竞争的环境。对于任何经济体而言，缺乏竞争就意味着失去成长和发展的动力，最终必将走向僵化和萎缩。过去的韩国信息传播网络，正是在这样一种财阀集团垄断的情况下，举步维艰。正因如此，韩国政府主导传媒政策的发展方式，其可持续性正引来越来越多的质疑。
1997年金融危机后，韩国政府开始修改《商法典》和《限制垄断法》，一方面规范集团行为，对企业集团特别是大规模企业集团实行严格控制；另一方面，防止因企业经济过度集中而导致的市场资源配置不均；同时，改变原有的限制竞争的政策导向，转而开始鼓励和提倡竞争。
韩国电视业曾经一度呈现出典型的寡头垄断局面[143]。三大电视台（KBS、MBC、SBS）不但垄断了韩国电视收视市场和广告市场，并且控制了节目制作、发行和播出的全部环节，从而形成了“制播合一”的电视产业格局。韩国政府从20世纪90年代初便开始推行节目配额制度，旨在实现“制播分离”，并最终打破三大集团的垄断格局。而政府在2000年正式出台的《广播法》中，更是明确规定：到2001年电视网外适度的播出比例要增加到40%，其中独立制作商节目份额要增加到30%，并且在黄金时段必须播出份额达15%的外制节目[144]。
再比如，为了防止偏向于某些特定的文化、观念或宗教，制作更具普遍性和多样性的节目，韩国《广播法》第69条规定“广播公司必须以适当的比率安排各种类型的节目”。而《广播法实行令》第50条规定综合电视台每个月新闻节目须占10%以上、教育内容须占30%以上、娱乐节目则应在50%以下。但是这样的法规也在某种程度上导致各频道之间内容严重同质化，限制了各电视台频道的类型化、专业化发展，最终损害了受众的收看权利。
韩国广播政策在1990年以后仍然以政府为主导，由政府设定议题并作动员，由政府来决定和执行其政策[145]。政府对广播政策的诸多环节以各种手段实施其控制权。相反，普通民众、舆论、专家的影响力十分有限，甚至在立法过程中政府的力量也比议会更加强大。在2000年《广播法》制定过程中，虽有市民团体、利益组织参与讨论该法，实际上仍然只是名义上的参与者，无法左右政府的决策[146]。但最近研究表明韩国广播政策的决定过程已然有了新的变化，即由政府主导型逐渐转为各种组织参与的多元型。随着受众、市民团体、学界等组织的影响力增大，政府在相关法律制定过程中逐渐重视与上述组织之间的沟通和协调[147]。
针对韩国电视广告公司独家垄断广播电视广告经营的格局，政府也曾经希望设立新的广告代理公司，以打破垄断的局面。按照1999年12月实施的韩国广播电视法的规定，韩国广播电视委员会要求原本垄断经营的公营韩国广播电视广告公司出让一半广告市场，只代理公营全国性的韩国广播公司、教育广播公司和文化广播公司的广告；而将另一半广告市场交给商营性的媒介销售代理公司，由其代理私营首尔广播公司和地方性公司的广告。但是，MBC是一个半公营、半商营的公司，也是公营公司中力量较弱的一个。它认为，自己被排斥于商营市场之外，有失公平；而号称地区性、实则覆盖全国的SBS将垄断商营市场，故此提出抗议。市民组织则担心，增设广告公司会增加受众的经济负担。韩国学者认为，韩国的广播机构公营不纯粹是公营，商营也不完全是商营，产权不明晰，竞争不公平，需要改苹，应以竞争和市场机制的标准重新架构广播电视行业[148]。
此外，韩国新闻法修正案于2005年7月28日起施行，也可以看作是对居于垄断地位的“朝中东”的限制。这部名为《关于保证新闻自由和功能的法律》，对《朝鲜日报》《中央日报》和《东业日报》韩国三大报设了种种限制，以削弱其影响，因而受到三大报的猛烈批评。修改后的新闻法规定，排名前三位的报纸，若占有全国报业市场的60%以上，即被认为是“市场垄断型事业”；若发现其通过降价、赠品促销或免费赠送报纸，扩大发行量，则要课以罚金[149]。而“朝中东”三大报的发行量，分别位居韩国报纸的前三位，发行量共约640万份，占了韩国报业市场的六成左右。
根据该法，由政府出资设立的“新闻流通院”是三大报之外的报刊联合销售网，负责全国报刊递送业务，在各地还设有报刊专卖店，以期与三大报对抗。该法规定，若某报在与“大报”竞争时失败，广告版而下降一半以上时，即作为“报纸发展基金”优先扶持的对象，给予经济支持。该法还规定，各报社有义务向政府“报纸发展委员会”申报收入和大股东，以“加强经营的透明度”，这也是限制三大报的措施。该法首次把网上报纸和纸质报纸并列，纳入政府支持和管理的对象[150]。网站OMN因此获得政府基金的支持。当然，政府的这一做法也被认为是打击不同声音，因为三大报历来与政府之间关系紧张。
3.管制趋势：放松管制，推进行业市场融合
发达国家从20世纪90年代中期已经纷纷开始放松对信息传播网络的管制，韩国受到这一潮流的影响。放松管制，也就意味着由政府导向转为市场导向。只有放松管制才能保障公平竞争，只有以市场为导向才能促进相关产业的繁荣与活跃，并最终为消费者的福祉作贡献。从2005年1月通过的《报纸法》到2009年通过的“媒体三法”（《报纸法》《广播法》以及《网络电视法》等修正案）表现出了明显的放松管制的趋势。其中，2009年传媒法修订案的通过，被认为表明政府的目标是“通过竞争扶持全球性媒体”[151]。
2005年1月通过的《报纸法》修正案是自1987年韩国政治民主化以来17年来的第一次正式改变，表现较多的是希望实现对既有报业“朝中东”三巨头的规制强化，加大政府对报业发展的影响力。示例如下。
第15条第二和第三款规定，报社不可以兼营新闻通讯、广播媒介。
第16条规定，日报社要对发行数量、有价销售数量、订阅收入和广告收入进行申报，并把总发行股份等资料申报给新闻发展委员会。
第17条规定，如果日报社的市场占有率超过规定，即一家报社30%、三大报社60%，将被视为垄断市场的寡头企业。
第33条和第34条的第二项规定，将设置新闻发展委员会和新闻发展基金，并且对非主导性报社进行支援。
第37条第五项规定，设立新闻流通基金，其经营上所必需的经费可以由国库支援。
此外，《报纸法》还规定，由政府的文化观光部长官任命新闻发展委员会委员。这样，新闻发展委员会具有一定的官方性质，而且其下属的新闻发展基金会，可以用国家的经费支持非主导性报社[152]。
2009年通过的新修订的《报纸法》则突出了放松管制的价值取向，允许各类媒体形态之间的市场开放。相关内容包括。
（1）允许日报与通讯社之间的兼营，解除日报社在日报、通讯社、广播电视媒体集团中的股份限制。仍然遵守大企业在日报社中的股份限制，即其占有的股份比例不能超过50%。
（2）禁止通过发放免费报和利用赠送超额赠品等形式进行推销等不公平竞争行为。对存在营业违法的媒体，可处以停业或10亿韩元以内的罚金。
（3）为保证经营的透明性，欲持有有线广播电视的报社，应向广播通信委员会公开其全部发行量以及其中的有效发行量。
（4）一家报社的市场占有率达到20%时，将被禁止进入广播电视领域。（注：目前朝鲜、中央、东亚日报的市场占有率分别是11%、9%、8%，所以事实上，所有的报社都可以进入广电领域）
（5）禁止报纸和广播电视兼营的现行《广播法》和《报纸法》相关条款的有效期截止到2012年1月31日。2012年12月31日之前大企业、日报、通讯社不能成为有线电视媒体的最大出资者或实际支配者。
（6）任何一家广播电视台的收视份额不能超过30%。报社兼营广播电视，或持有其股份时，应将其所占有的阅读率按照一定的比率换算成相应的收视率，进行统一管理。
（7）大企业、报社、通讯社等拥有综合性频道、专业化频道的股份不得超过49%。
（8）报纸所有者、网络报刊所有者在继承、出让经营权的同时，其相应的地位应同时得到承继。
（9）执行舆论功能的门户网站更名为“互联网新闻服务中心”。网络报纸的编排方针、主要负责人等信息应予以公开，并接受监督。约稿和读者主动反馈的意见信息不能混淆处理，应明确分开。
（10）外国报社在国内设立分社时，需首先获得必要的许可。
（11）为推进一般性报纸和网络报的健康发展，推广阅读文化，将整合“韩国新闻发展委员会”和“韩国舆论财团”两大组织，新设立“韩国舆论振兴财团”。由韩国文化观光部推荐不多于五位人员组成促进团委员会委员，负责财团的设立工作。
（12）新设立舆论振兴基金，用于促进报纸、网络报以及互联网新闻服务中心的发展。
（13）努力实现“韩国舆论振兴财团”资金来源的多元化。韩国舆论振兴财团的财源除本身已有资金外，财团自身运营产生的资金也应包含在内[153]。
韩国推动传媒修订法工作旷日已久，被誉为《传媒三法》的新法废除了原来严格禁止跨媒体经营的规定，开放报社和民营企业可以投资广电业。被誉为韩国经济指向标的《工商时报》7月27日的社论将其归纳为以下三个原因：①挽救营运亏损日甚一日的平面媒体；②消除行业壁垒，培植国际化媒体企业；③迎接数字汇流时代来临，创建产业平台[154]。根据韩国广播电视通信委员会的分析，一旦报纸进入电视领域的障碍消除，将会为韩国创造出价值两万亿韩元的新市场，并创造出21 000多个工作岗位[155]。
广播电视方面，《广播实施令修改案》突出了对无线电视台和有线电视台的放松管制（参见表5-36—5-37）。该实施令修订案制定了新的基准，拥有无线电视事业、综合编排或新闻专业频道的大企业的基准从资产总额三兆韩元上升到10兆韩元。综合有线广播以营销额为基准原本不能超过33%，现改为以户口为标准不能超过三分之一；广播区域（77个区域）中原本不能超过五分之一，现放松到三分之一。可以预测，该修改案的发布和实施，将会促进SO之间的兼并影响MSO体制。卫星DMB和卫星广播方面放宽对使用频道的管制，有助于提高有关企业的自由性。而争论的焦点所在则是放宽对报社和大企业所持股份的限制、允许外国资本进入广播事业并可有限持股的规定。按照修订案，报社和大企业在广播行业允许占20%的份额，在综合编排频道和新闻专业频道可以占30%。外国资本禁止进入无线广播领域，但允许在综合编排和新闻PP中持股，上限为20%。在卫星广播方面外国资本持有的股份从33%扩大到49%。废除对大企业的禁令，持有的上限从30%放宽到49%。该修订案的重点在于进一步放松政府旧有的管制，促进相关产业的积极发展，并最终提高经济效率。
表5-36 广播实行令修改内容（2009年7月23日国会批准）[156]
表5-37 有关所有、兼营的媒体法修改法[157]
续表_
