一、国际进展

一、国际进展

碳排放权交易起源于排污权交易理论,20世纪60年代由美国经济学家戴尔斯提出,并首先被美国环保局(USEPA)用于大气污染源(如二氧化硫排放等)及河流污染源管理。随后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易。20世纪末,气候变化问题成为焦点。1997年全球100多个国家签署了《京都议定书》,该条约规定了发达国家的减排义务,同时提出3种灵活的减排机制,碳排放权交易是其中之一。自《京都议定书》生效后,碳排放权交易体系发展迅速,各国及地区开始纷纷建立区域内的碳排放权交易体系以实现碳减排承诺的目标,2005—2015年,遍布四大洲的17个碳排放权交易体系已建成。截至2021年1月,全球共有24个正在运行的碳排放权交易体系,其所处区域的GDP总量约占全球总量的54%,人口约占全球人口的1/3左右,覆盖了16%的温室气体排放。此外,还有8个碳排放权交易体系即将开始运营。

目前,还未形成全球范围内统一的碳排放权交易市场,但不同碳排放权交易市场之间开始尝试进行链接。在欧洲,欧盟碳排放权交易市场已成为全球规模最大的碳排放权交易市场,是碳排放权交易体系的领跑者。在北美洲,尽管美国是排污权交易的先行者,但由于政治因素一直未形成统一的碳排放权交易体系。当前是多个区域性质的碳排放权交易体系并存的状态,且覆盖范围较小。在亚洲,韩国是东亚地区第一个启动全国统一碳排放权交易市场的国家,启动后发展迅速,已成为目前世界第二大国家级碳排放权交易市场。在大洋洲,作为较早尝试碳排放权交易市场的澳大利亚当前已基本退出碳排放权交易舞台,仅剩新西兰碳排放权交易体系在“放养”较长时间后已回归稳步发展。2014年,美国加州碳排放权交易市场与加拿大魁北克碳排放权交易市场成功对接,随后2018年其又与加拿大安大略碳排放权交易市场进行了对接。2016年,日本东京碳排放权交易系统成功与埼玉县的碳排放权交易系统进行联接。2020年,欧盟碳排放权交易市场已与瑞士碳排放权交易市场进行了对接。

表2-1 全球主要碳排放权交易市场建设进程

(一)欧盟碳排放权交易体系

1.基本情况

欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)是世界上最大的碳排放交易市场,于2005年开始挂牌交易。在该体系下,所有欧盟碳排放配额均在欧盟登记簿(Union Registry)进行统一登记。欧盟于2013年10月正式批准了《欧盟温室气体排放交易指令》,意味着EU-ETS成为世界上第一个在公共法律框架下运行的碳排放交易体系。

目前,EU-ETS覆盖所有欧盟国家以及冰岛、列支敦士登和挪威(欧洲经济区-欧洲自由贸易联盟国家),限制电力部门和制造业以及在这些国家/地区之间运营的航空公司的约10000个装置的排放,约占欧盟温室气体排放量的40%,贡献了全球约80%的交易额。

2.运行机制

EU-ETS属于总量交易,即在污染物排放总量不超过允许排放量或逐年降低的前提下,内部各排放源可通过货币交换的方式相互调剂排放量,实现减少排放、保护环境的目的。

具体而言,欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则,为本国设置一个排放量的上限,确定纳入排放交易体系的产业和企业,并向这些企业分配一定数量的排放许可权——欧盟碳配额(EUA)。如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放许可量,那么它就可以将剩余的EUA放到排放市场上出售,获取利润;反之,它就必须到市场上购买EUA,否则将会受到重罚。

3.历史发展

欧盟碳排放权交易机制随着4个实施阶段的推进逐步完善,且达到了促进市场主体减少碳排放的目的。

第一阶段(2005—2007年):此时纳入碳交易体系的公司包括发电厂和内燃机规模超过20MW的企业(危废处置和城市生活垃圾处置设施除外),以及炼油厂、焦炉、钢铁厂、水泥、玻璃、石灰、陶瓷、制浆和纸生产等各类工业企业。这一阶段为碳排放交易的试验性阶段,此阶段的温室气体仅局限在排放量占比最大的二氧化碳。配额分配上,采用自下而上的方式来确定,即欧盟成员国制定国家分配计划(NAP)经过欧盟委员会审查后,配额被分配到各个部门和企业。配额的分配采用拍卖方式和免费发放相结合,以免费发放为主。由于配额供给过度,配额价格曾一度逼近0欧元/t。

第二阶段(2008—2012年):是实现欧盟各成员国在《京都议定书》中全面减排承诺的关键期。2012年控排单位引入航空公司,同时交易体系也扩展到了冰岛、列支敦士登和挪威。配额分配方式与第一阶段一致,配额免费分配比例约90%;配额总量略有下降,但恰逢全球金融危机和欧债危机,经济发展承压,能源相关行业产出减少,配额需求急剧下滑,交易价格并无明显好转。

第三阶段(2013—2020年):纳入碳捕捉和储存设施、石化产品生产、化工产品生产、有色金属和黑色金属冶炼等单位。第三阶段欧盟对碳排放额度的确定方法进行改革,取消国家分配计划,实行欧盟范围内统一的排放总量控制;自2013年开始逐年减少1.74%的碳排放上限以确保2020年温室气体排放比1990年降低20%以上,而在配额的发放上,逐渐以拍卖替代免费发放,整体来看拍卖配额比例约57%,其中:

电力行业:要求完全实行拍卖获取额度(电网建设落后或能源结构单一的8个东欧国家的电力行业配额分配可从免费逐渐过渡到拍卖,2020年时全部通过拍卖方式获得);

制造部门:2013年约80%的配额为免费获得,至2020年降低至30%;并将在2030降低至0%(直接供暖部门除外);

航空部门:15%的配额为拍卖获取,82%为免费获取,剩余3%为储备部分。2020年1月,欧盟碳排放权交易市场与瑞士碳排放权交易市场建立可进行跨市场交易的联系。

第四阶段(2021—2030年):2021年配额上限为15.72亿t二氧化碳当量,且按2.2%的线性上限减少系数每年递减,且上限将在2030年以后继续下降。配额拍卖比例将会提升至57%。此外,欧盟碳排放权交易市场于2019年初建立了市场稳定储备(The market stability reserve,MSR)来平衡市场供需,应对未来可能出现的市场冲击,MSR机制的推行减少了初始拍卖的配额数量,对于稳定碳交易价格具备重要作用。当碳排放权交易市场中流通的配额量超过8.33亿t之后,将每年从未来即将推出的拍卖份额中提取相当于当前流通总量的12%的份额到MSR中(其中,2019—2023年间该比例暂时提高至24%)。

(二)韩国碳排放权交易体系

韩国作为世界第十大经济体,是经合组织(OECD)工业化国家中第七大温室气体排放国。在2009年召开的哥本哈根气候大会上,韩国承诺将在2020年完成温室气体排放水平比BAU(Business As Usual)情境下减少30%的减排目标。为达到这一目标,韩国从2009年起一直推进全国碳排放权交易市场建设,直到2015年1月正式开始交易。韩国在2020年宣布了到2050年实现净零排放的长期目标,预计将在未来几年宣布新的气候政策框架,为实现这一目标铺平道路。

韩国碳排放权交易市场交易分三个阶段进行,分别是阶段一(2015—2017年)、阶段二(2018—2020年)和阶段三(2021—2025年)。韩国于2021年开始其国家碳排放权交易市场的第三阶段。在这一阶段,实行了更加严格的排放上限,更新了配额分配规则,并允许金融中介以及其他第三方机构参与二级市场。第三阶段的拍卖比例也提高到10%,同时减少了所允许的抵消额度。三个阶段的配额分配从免费过渡到以免费分配为主、有偿拍卖为辅的方式。

韩国碳排放权交易市场最初覆盖了八大行业:钢铁、水泥、石油化工、炼油、能源、建筑、废弃物处理和航空业。在这八大行业中的企业只要满足以下两个条件之一就会被纳入碳排放权交易中:企业总排放高于每年12.5万t二氧化碳当量;或单一业务场所年温室气体排放量达到2.5万t。

2021年,这一碳排放权交易体系的覆盖范围将扩大到建筑业和大型运输公司,纳入685家控排企业,2021—2025年期间排放规模6.09亿t二氧化碳当量/年,占全国温室气体排放总量的73.5%。每个阶段具体的配额分配方式及总量见表2-2。

表2-2 韩国碳排放权交易市场不同发展阶段配额分配情况表

(三)新西兰碳排放权交易体系

新西兰碳排放权交易体系历史悠久,是继澳大利亚碳税被废除、澳大利亚全国碳排放权交易市场计划未按原计划运营后,大洋洲保留的唯一的强制性碳排放权交易市场。

基于《2002年应对气候变化法》(2001年通过,并于2008年、2011年、2012年、2020年进行过修订)法律框架下的新西兰碳排放权交易体系自2008年开始运营,是目前为止覆盖行业范围最广的碳排放权交易市场,覆盖了电力、工业、国内航空、交通、建筑、废弃物、林业、农业(当前农业仅需要报告排放数据,不需要履行减排义务)等行业,且纳入控排的门槛较低,总控排气体总量占温室气体总排放的51%左右。新西兰最新承诺,在2030年之前将排放量与2005年相比减少30%,并在2019年年底将2050年碳中和目标纳入《零碳法案》中,具体为非农业领域2050年实现碳中和,农业领域(生物甲烷)到2030年排放量在2017年水平上降低10%,到2050年降低24%~47%。

尽管较早开始运营碳排放权交易市场,新西兰的减排效果并不明显。从总量上看,新西兰不属于碳排放大国,但人均排放量较大、高于中国,同时温室气体排放一直处于上升趋势,2019年排放相比1990年增加了46%。从排放来源上看,新西兰近一半的温室气体排放来源于农业,其中35%来源于生物甲烷,主要原因在于新西兰是羊毛与乳制品出口大国。乳制品出口占其出口总额的20%,牛和羊的存栏量分别为1000万头和2800万只,这也是新西兰的减排目标将甲烷减排进行单独设计的原因。

新西兰碳排放权交易市场于2019年开始进行变革,以改善其机制设计和市场运营,并更好支撑新西兰的减排目标。其一,在碳配额总量上,新西兰碳排放权交易市场最初对国内碳配额总量并未进行限制,2020年通过的《应对气候变化修正法案》(针对排放权交易改革)首次提出碳配额总量控制(2021—2025年);其二,在配额分配方式上,新西兰碳排放权交易市场以往通过免费分配或固定价格卖出的方式分配初始配额,但在2021年3月引入拍卖机制,同时政府选择新西兰交易所以及欧洲能源交易所来开发和运营一级市场拍卖服务。此外,法案制定了逐渐降低免费分配比例的时间表,将减少对工业部门免费分配的比例,具体为2021—2030年期间以每年1%的速度逐步降低,2031—2040年间降低速率增加到2%,2041—2050年间增加到3%;其三,在排放大户农业减排上,之前农业仅需报告碳排放数据并未实际履行减排责任,但新法规表明计划于2025年将农业排放纳入碳定价机制;其四,在抵消机制上,一开始新西兰碳排放权交易市场对接《京都议定书》下的碳排放权交易市场且抵消比例并未设置上限,但于2015年6月后禁止国际碳信用额度的抵消,未来新西兰政府将考虑在一定程度上开启抵消机制并重新规划抵消机制下的规则。

(四)北美地区碳排放权交易体系

北美地区碳排放交易,主要包括区域温室气体减排行动、美国加利福尼亚州和加拿大魁北克省等区域性碳排放交易体系。

1.区域温室气体减排行动(RGGI)

2005年,美国东北部10个州共同签署应对气候变化协议,建设美国首个强制性碳排放权交易体系。其减排目标:2018年电力行业二氧化碳排放量比2009年减少10%,2020年比2005年削减50%,2030年比2020年削减30%。配额初始分配以拍卖为主,占配额总量90%以上,拍卖收入主要用于能源效率提升、可再生能源技术、消费者补贴、减排和适应项目等。2020年RGGI拍卖底价为2.32美元,全年拍卖总量6498万t,成交均价6.4美元/t。

2.美国加利福尼亚州碳排放交易体系

2013年1月,美国加利福亚尼州碳排放权交易体系启动,并于2014年与加拿大魁北克碳排放权交易市场连接。加州碳排放权交易体系主要分三个履约期:2013—2014年为第一期,覆盖了发电、工业排放源,年度上限约1.6亿t二氧化碳当量,占排放总量的35%左右;2015—2017年为第二期,增加了交通燃料、天然气销售业等部门,排放上限增加至3.95亿t二氧化碳当量,占比上升至80%左右;2018—2020年为第三期,各年度排放上限分别为3.58亿、3.46亿、3.34亿t二氧化碳当量,覆盖了约80%的温室气体排放和500多个企业。根据国际碳行动伙伴组织(ICAP)《全球碳排放权交易市场进展:2021年度报告执行摘要》等统计,2020年加州配额拍卖底价16.68美元,年度拍卖总量达2.15亿t,成交均价为17.14美元/t。

3.加拿大魁北克碳排放权交易体系

2013年1月,加拿大魁北克碳排放权交易体系正式运行,覆盖化石燃料燃烧、电力、建筑、交通和工业等多个行业的多种温室气体。与加州碳排放权交易体系相似,魁北克碳排放权交易体系也已实施三个履约期,2020年度配额总量约0.55亿t二氧化碳当量,占排放总量的80%~85%。

2013年9月,美国加州与加拿大魁北克签署《加州空气资源委员会与魁北克政府关于协调和融合消减温室气体的碳排放交易体系合作协议》,为合作提供总体性框架和指导,构建咨询委员会监督和协调双方市场,约定双方碳排放权交易市场于2014年实现对接合作,并于2014年11月进行了第一联合拍卖。美国加州与加拿大魁北克虽属不同的交易体系,但均加入西部气候倡议(WCI),具有相似的减排目标、控排部门和范围、配额拍卖规则和价格控制机制等,兼容度较高。

图2-2统计了全球主要碳排放权交易市场的碳排放权交易价格走势。上半部分显示2010年至2020年全球主要碳市场中一级市场(*)和二级市场(**)的价格走势。下半部分显示的是这些碳市场在2020年的配额价格指数。2020年初,所有价格的指数均被设置为100,其他日期的值表示价格相对于该基准期的变化。右侧显示的价格为每日二级市场价格的年平均值。

图2-2 全球主要碳排放权交易市场交易价格

注:引自国际碳行动伙伴组织(ICAP)《全球碳排放权交易市场进展:2021年度报告执行摘要》。