二、国内进展
中国政府十分重视碳排放权交易的建立和实施，包括党的十八大报告、十九大报告、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”节能减排综合性工作方案》《“十三五”节能减排综合性工作方案》《国家应对气候变化战略规划2014—2020年》等多项党和国家政府工作方案及计划中都对碳排放权交易的建设工作做出明确的部署及要求，2011年启动试点工作，2021年全国碳排放权交易市场全面启动。根据生态环境部数据显示，中国碳排放权交易市场覆盖排放量超过40亿t，将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳排放权交易市场。
（一）区域试点碳排放权交易市场
为落实国家“十二五”规划纲要提出的“逐步建立碳排放权交易市场”的任务要求，2011年，国家发展改革委选择北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省（市）开展试点碳排放交易市场建设，希望从试点入手，探索建立碳交易机制，为全国碳排放权交易市场的建立奠定一个良好的基础。
2013年，深圳碳排放权交易试点率先启动，随后上海、北京、广东、天津、湖北及重庆等6个试点也在2013年底至2014年上半年陆续启动，覆盖了电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位。7个试点省（市）在碳交易试点建设中积极探索，稳步推进制度设计、能力建设、人员培训等各方面工作，并取得了初步成效，形成了较为全面完整的碳交易制度体系。截至2021年9月，7个试点碳市场累计配额成交量4.95亿t二氧化碳当量，成交额约119.78亿元。试点碳市场重点排放单位履约率保持较高水平，市场覆盖范围内碳排放总量和强度保持双降趋势。
我国的试点碳排放权交易市场由两大部分组成，碳排放配额交易市场和核证自愿减排量（CCER）市场。各试点市场在实际交易中呈现出不同特点。表2-3统计了2020年各试点碳排放权交易市场配额的成交情况。无论从总成交量还是总成交额上来看，广东和湖北碳排放权交易市场都遥遥领先于其他试点地区，市场交易较为活跃；北京、重庆、福建等试点地区的市场规模则较小。
表2-3 2020年试点地区碳配额交易情况
2012年6月，国家发展改革委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，对国内温室气体自愿减排项目等5个事项实施备案管理。因在施行中也存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，国家发展改革委于2017年3月14日印发公告，宣布暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，并开始组织修订新的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。截至2021年9月，自愿减排交易累计成交量超过3.34亿t二氧化碳当量，成交额逾29.51亿元，国家核证自愿减排量（CCER）已被用于碳排放权交易试点市场配额清缴抵消或公益性注销，有效促进了能源结构优化和生态保护补偿。
试点碳市场陆续开始上线交易，有效促进了试点省、市企业温室气体减排，强化了社会各界低碳发展的意识，也为全国碳市场建设摸索了制度，锻炼了人才，积累了经验，奠定了基础。
（二）全国碳排放权交易市场
全国碳排放权交易市场是利用市场化机制以较低成本控制温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是落实我国国家自主贡献目标、碳中和愿景的重要核心政策工具。碳市场可将温室气体控排责任压实到企业，利用市场机制发现合理碳价，引导碳排放资源的优化配置。
以试点为基础，全国碳排放权交易市场自2017年底开始筹备。2017年12月，国家发展改革委（原气候变化主管部门）印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着中国碳排放交易体系完成了总体设计并正式启动，将发电行业作为首批纳入行业，率先启动碳排放权交易。根据方案，全国碳排放权交易市场建设包括三个阶段，如表2-4所示。
表2-4 中国碳排放权交易市场建设进程
持续推进全国碳市场制度体系建设。在2018年政府机构职能调整中，气候变化职能由国家发展改革委转到生态环境部，我国碳排放权交易市场进入了新的持续推进时期。2020年12月，生态环境部发布了《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》。发电行业的碳排放强度远高于其他行业，全国碳排放权交易市场建设仍以发电行业为突破口，率先开展全国范围内的碳排放权交易，公布了纳入配额管理的2225家重点排放单位名单，实现了发电行业重点排放单位的全覆盖。2021年1月，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，自2月1日起启动施行，全国碳排放权交易市场发电行业第一个履约周期正式启动。这标志着酝酿10年之久的全国碳排放权交易市场终于“开门营业”。按照要求，某单位年度温室气体排放量达到2.6万t二氧化碳当量，折合能源消费量约1万t标准煤，即被列为温室气体重点排放单位，应当控制温室气体排放，报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易等信息并接受监管。
启动全国碳市场上线交易。全国碳排放权交易系统落地上海，注册登记系统设在湖北武汉。2021年2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳排放权交易市场建设工作时表示全国碳排放权交易市场建设已经到了最关键阶段，要确保2021年6月底前启动上线交易。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场上线交易启动仪式以视频连线形式举行，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京主会场出席仪式，并宣布全国碳排放权交易市场上线交易正式启动。纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿t二氧化碳排放量，是全球规模最大的碳市场。截至2021年10月，全国碳市场碳排放配额累计成交量约2020.2万t，累计成交金额约9.08亿元，市场运行总体平稳有序。交易情况及价格见表2-5、表2-6。
表2-5 全国碳市场交易分类型情况（截至2021年10月）
数据来源：湖北碳排放权交易中心、上海环境能源交易所。
表2-6 挂牌协议交易与大宗协议交易平均交易价格对比表
资料来源：上海环境能源交易所。