一、法律位阶较低

立法是制定普遍的正当行为规则的一种活动，^[58]而这种规则之间的结构表现为法律规范的位阶（等级）体系，即依据一个较高级别的规范创造另一个级别较低的规范，或者说一个规则由较高级别的规则所决定。^[59]一般而言，法律位阶较低的规范来源于法律位阶较高的规范，并不能与其相冲突。法律位阶的协调是确保法律制度统一的基石，也是法律制度化规范化的具体表现。由于我国司法救助制度起步较晚，法律位阶还较低，所以导致国家司法救助制度化水平不高以及制度差异等问题，云南少数民族直过区国家司法救助制度的情况亦是如此。国家司法救助制度法律位阶较低的具体体现主要有以下几个方面：

（一）法律缺位

按照《立法法》的规定，我国宪法的法律位阶最高，其后依次为法律、行政法规、地方性法规及规章等。在法律层面，目前，全国人民代表大会尚未制定有关国家司法救助的相关法律。法律层面的缺位使国家司法救助制度化程度较为局限，且法制统一性程度不高。这在一定程度上必然导致国家司法救助制度的地区差异与部门差异。

（二）法规相对缺位

按照《立法法》规定，法规包括行政法规与地方性法规。在行政法规方面，国务院尚未制定与国家司法救助有关的行政法规。在地方性法规方面，云南省人民代表大会于2012年制定《云南省涉诉特困人员救助条例》，这是司法救助制度化的一个重要表现，但该条例相对简略，与之后出台的《意见（试行）》与《实施办法》存在部分不协调之处，进而使得该条例的适应性与实效性相对减弱。(https://www.daowen.com)

（三）规范性文件位阶较低

截至2021年12月，有关国家司法救助的规范主要有《意见（试行）》《工作意见》《工作细则》及《实施办法》等。《意见（试行）》属于各部委联合下发的规范性文件，《工作意见》与《工作细则》属于最高司法机关发布的司法解释，《实施办法》属于省级国家机关联合发文。总体而言，这些规范的法律位阶不高，导致国家司法救助存在较大的部门差异与地域差异。

（四）原因分析

第一，国家司法救助处于制度探索阶段，制度规则不完备。从一般理论讲，制度变迁是在历史条件因素的影响下按照自身特征进化的过程，^[60]在此进程中制度特征将成为决定制度规则的重要因素。国家司法救助制度不仅具有法律制度的属性，也具有救助制度的属性。法律制度属性要求国家司法救助具备严格的司法正义，而救助制度属性要求国家司法救助具备充分的社会正义。在众多的价值权衡中，国家司法救助制度的进化过程并不能一蹴而就，而是一个螺旋式的渐进的过程。目前，云南少数民族直过区国家司法救助正处于此进化过程的初期，即形成阶段。作为制度构成的规则不尽完善，规则统一性较弱，这在一定程度上给国家司法救助的高位阶立法带来了阻碍。第二，制度供给不足与制度差异性因素。从制度经济学的角度讲，制度变迁是供给与需求相互影响的结果。政府供给制度，民众是制度的需求者。^[61]由于国家司法救助制度不完善，制度供给相对不足，制度供给不足的表现之一就是规则制定不完善，并且加之存在国家司法救助的地区差异与部门差异等因素，由此必然导致高层级规范的缺位。第三，国家司法救助的制度化与社会化程度较低。一方面，国家司法救助的制度化主要表现为制度规则完备与制度机构健全。由于社会经济发展因素及法律意识等因素的影响，国家司法救助制度化程度较低，从而不能给高层次立法提供更多的实证依据，故导致国家司法救助法律位阶较低。另一方面，国家司法救助的救助制度属性在一定程度上需要国家司法救助制度实现社会化，即国家司法救助的权利社会化与社会参与。一般而言，社会化是个人融入社会并获得社会知识的终生过程，^[62]其概念主要是基于个体而言。国家司法救助制度的社会化不仅包括个体对国家司法救助制度的认知与知识内化过程，更加包括国家司法救助制度的社会参与权利社会化。目前而言，国家司法救助主要还是由国家司法救助机构完全负责，社会化程度较低，这在某种程度上对国家司法救助制度的社会功能设置了障碍，并在立法上体现为高层级法律规范的缺位。