可能存在“功能异化”的风险
从结构功能主义的角度看，功能的意义在于其作为部分对总体活动的贡献。[120]社会制度的功能则体现为制度与社会机体的需求相符合。[121]涉法涉诉信访救助制度作为信访制度与信访救助制度的组成部分，其功能的认知可以通过对信访制度功能[122]与救助功能[123]的考察而获得。据此，涉法涉诉信访救助制度的功能具有救助与解决信访诉求的双重属性。涉法涉诉信访救助制度设计的预期功能旨在问题的解决，但解决问题的方法却直接表现为经济利益的获得。在经济理性的驱使下，救助机关或者信访人有可能就会利用制度设计的疏漏实现其利益最大化，导致涉法涉诉信访救助制度“功能异化”的风险。所谓功能异化风险是指涉法涉诉信访救助由于制度设计缺陷，救助机关或信访人在利益最大化的驱使下，制度的实际功能有可能发生变化的情况。功能异化的风险具体见表5.13。
表5.13 涉法涉诉信访救助“功能异化”风险等级[124]
说明：K（kill）代表风险程度较高，可能造成的损失巨大。M（modifyplan）代表造成的损失较大，应当修正原方案。T（trigger）代表风险已经达到临界点，应当适度修正原方案
资料来源：依据国家司法救助原理整理而成，2020年6月
（一）可能存在“以助代结”的风险
涉法涉诉信访救助的目的在于通过给予符合条件的涉法涉诉信访人救助金以达到息诉息访的目的。从2014年至2016年NJ州涉法涉诉信访救助的结果看，救助结果与救助目的基本相符。依据中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》的规定，[125]信访人获得国家司法救助后信访案件随即终结，此结果不仅是涉法涉诉信访救助的最终目的，也是救助机关所期待的最佳结果。然而在救助机关部门利益最大化的驱使下，救助机关很有可能存在“以助代结”的风险。其一，风险产生机制。涉法涉诉信访救助结果表现为信访人在获得救助后息诉息访。由于救助结果具备终局性，[126]救助机关为实现其部门利益最大化，[127]在救助规则不完备的情况下，随意使用救助金，以达到“信访终结”的目的。该风险在实践中最显著的表现就是救助案件原本可以通过其他途径解决但最终适用了涉法涉诉信访救助。其二，风险评估。在救助结果成为案件终结依据后，如果在案件终结标准不完备及救助机关职责履行不到位的情况下，该风险的损害是比较严重的，不仅损害了救助的公正性，也损害了救助机关的司法权威。
（二）可能存在信访投机的风险
从经济学的角度看，投机是在效用最大化下通过风险行为获得利益的一种行为。效用最大化使人们从某种服务、物品的消费中获得最大满足，[128]在非理性的情况下，这种消费（或投资）就有可能转化为具有风险的投机行为（类似于赌博），投机最大的问题就是产生投机性泡沫。[129]在涉法涉诉信访救助表现为救助金的支出时，在投机心理的驱动下，就有可能使得某些希望获得利益的人产生信访投机行为。其一，信访投机风险的产生机制。作为风险行为，信访投机可以表现为利用制度漏洞的信访投机与违法信访。利用制度漏洞的信访投机主要表现为信访人利用信访机关追求信访事项终结的绩效目标，向信访机关提出不合理的信访救助请求，从而以低投入换取高收益，[130]实现信访牟利。信访投机绝大多数表现为违法信访，违法信访是指信访事项本身违法或者利用信访制度漏洞骗取救助金。其二，风险评估。涉法涉诉信访投机行为的危害性最大，破坏了信访秩序，而且在有的情况下还可能构成犯罪。
（三）由于制度竞合产生的重复信访
目前，信访救助制度存在两种表现形式，一种是行政信访救助制度，一种是涉法涉诉信访救助制度。两者由于在救助制度上的类似性，从而产生了制度竞合的问题。在制度竞合的情况下容易产生权利竞合的问题。权利竞合意味着权利人可以基于某项法律事实同时主张不同的权利，在此情况下，有可能增加制度成本，损耗司法资源。涉法涉诉信访救助与行政信访救助竞合所导致的风险主要是重复信访风险。[131]其一，风险产生机制。行政信访救助的对象是生活困难且其信访诉求难以解决的信访人。[132]涉法涉诉信访救助的对象是生活困难，其诉求难以通过法律途径解决的信访人。[133]由于《意见（试行）》中对救助范围未进行明确规定，实践中信访人有可能依据行政信访救助与涉法涉诉信访救助提出救助申请。当行政信访救助无法解决时转向涉法涉诉信访救助，由此产生了行政信访与涉法涉诉信访的重叠，耗费了信访资源。其二，风险评估。由于涉法涉诉信访案件终结制度将涉法涉诉信访救助作为案件终结的依据，而行政信访并未明确救助的终局性，在此情况下，信访人获得行政信访救助后有可能重新启动涉法涉诉信访救助。尽管涉法涉诉信访救助是信访终结的标准，但在信访利益化的驱动下也有可能使得在获得涉法涉诉信访救助后再次转向行政信访。这样的重复信访将严重耗费司法资源，并且严重损害国家机关的公信力（见图5.1）。
图5.1 基于信访制度竞合的重复信访原理
（四）原因分析
第一，信访关系法律化程度不够。依法处理信访案件的实质是将信访案件纳入法律规范的调整范围，也就是通过法律手段解决信访案件。但实践中由于信访关系并不完全具备法律关系的属性，所以有的信访人就会利用信访制度的非法律化的漏洞实施信访投机行为。第二，涉法涉诉信访案件终结制度不完善。司法救助机关对案件终结责任不明确且在部门利益最大化驱使下容易产生“以助代结”的风险。第三，信访事项分类机制与导入法律程序机制不完备，进而产生救助制度竞合并形成重复信访的风险。
【注释】
[1]彭和平：《制度学概论》，国家行政学院出版社，2015，第119页。
[2]［美］康芒斯：《制度经济学（上）》，商务印书馆，2011，第195页。
[3]［英］舒尔兹：《制度与人的经济价值的不断提高》，载［美］科斯、阿尔钦、诺斯《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社，1994，第253页。
[4]《意见（试行）》《工作意见》《工作细则》及《实施办法》。
[5]李建波：《司法和谐与社会主义司法制度革新》，中国民主法制出版社，2008，第206页。
[6]王杏飞：《能动司法的表达与实践》，厦门大学出版社，2014，第107页。
[7]《云南省涉诉特困人员救助条例》第二条有关救助范围的规定与《意见（试行）》不一致，总体范围有所缩小。
[8]叶柏林、陈志田：《标准化》，中国科学技术出版社，1988，第17页。
[9]《2014年HH州中级人民法院工作报告》。
[10]《2015年HH州中级人民法院工作报告》。
[11]《2016年HH州中级人民法院工作报告》。
[12]［荷］哈赫：《法律逻辑研究》，谢耘译，中国政法大学出版社，2015，第310页。
[13]《云南省涉诉特困群体救助条例》第八条、《意见（试行）》第三条第（二）项、《工作意见》第六条、《工作细则》第十条及《实施办法》第八条第（三）项。
[14]［英］乔纳森·沃尔夫：《政治哲学导论》，吉林出版集团有限责任公司，2009，第138页。
[15]周赟：《司法决策的过程——现实主义进路的解说》，清华大学出版社，2015，第199页。
[16]拨款提供者在某种程度上指定了拨付资金的用途。有关政府间转移支付的理论可以参见钟晓敏《政府间财政转移支付论》，立信会计出版社，1998，第3页。
[17]具体参见《意见（试行）》第二条、《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》第三条。
[18]［德］英格博格·毛斯：《市民法理论与法西斯主义：卡尔·施米特理论的社会功能与现实影响》，刘毅、张福广等译，上海人民出版社，2014，第144页。
[19]2004年山东率先出台《关于建立刑事被害人经济困难救助制度的实施意见》，2009年3月《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》的出台标志着刑事被害人救助制度正式成立。2007年云南省出台《民事执行案件司法救助实施办法（试行）》，2012年《云南省涉诉特困人员救助条例》的出台标志着执行救助制度的相对完善，从时间上看，执行救助的起步相对较晚，且缺乏全国性的指导文件。
[20]例如，早期的司法救助是指诉讼费用的减免，到2009年后，全国各地法院积极推广执行救助，其间执行救助与司法救助在概念上混同，并未作比较明确的区分。除此以外，执行救助规则中的相关概念界定较为模糊，法律规范的可操作性不够。
[21]周恩惠、张建华：《民事执行理论与实践》，中国法制出版社，2004，第3页。
[22]谭秋桂：《民事执行法学》，北京大学出版社，2005，第37～39页。
[23]董振国：《完善民商事执行案件退出程序机制研究》，《法律适用》2006年第5期；胡家强、张立群：《论执行不能案件的退出》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2012年第2期。
[24]王杏飞：《能动司法的表达与实践》，厦门大学出版社，2014，第107页。
[25]《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》；江宝章：《助学贷款可由国家代偿》，《人民日报》2006年8月8日。
[26]李浩：《强制执行法》，厦门大学出版社，2004，第77页。
[27]参见《工作意见》第二十条、《实施办法》第二条。
[28]孙加瑞：《执行权的正确分配与执行难的解决》，《政治与法律》1998年第5期；田平安：《民事诉讼法》，中国人民公安大学出版社，2003，第300页；江伟：《民事诉讼法学》，复旦大学出版社，2002，第550页；董兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社，2004，第25页。
[29]本节在此借用工程经济学中对风险划分的方法，将刑事被害人风险划分为五种，并明确其程度与影响因素。工程经济学的观点认为风险等级的划分既要考虑风险出现的可能性，又要考虑风险出现后对项目的影响程度，一般采用矩阵列表划分风险等级。杨克磊：《工程经济学》，复旦大学出版社，2007，第240页。
[30]鉴于因被执行人及申请执行人不当行为导致的异化的“国家代偿”，相关规范性文件已经做出明确规定，在此本书着重探讨因执行机关不当行使执行权导致异化的“国家代偿”风险问题。
[31]执行穷尽是指执行机关依据执行申请人为特定执行时，穷尽各种方法、措施和途径后，均不能使案件得以有效执行，而申请执行人又不能提供能够证明尚有执行可能的证据时，可以裁定终结执行程序。董兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社，2004，第260页。
[32]童心：《民事执行改革研究》，人民法院出版社，2010，第230页。
[33]《民事诉讼法》第二百五十七条明确规定了执行终结的情形，但执行救助是否可以成为执行终结的原因并没有明确规定，但通过实地调研，执行救助实际上已经成为执行终结的情形之一。
[34]柳建华、李炳烁：《权力视野下的基层司法实践——刑事被害人救助制度研究》，江苏大学出版社，2010，第8页。
[35]从刑事政策研究的意义上看，通过对刑事被害人的补偿，恢复由犯罪而失衡的法律秩序及国民对刑事司法的信赖，由此而安定社会秩序。［日］大谷实：《犯罪被害人及其补偿》，黎宏译，《中国刑事法杂志》2000年第2期。
[36]邹川宁：《刑事受害人救助制度的构建与探索》，法律出版社，2006，第3页。
[37]［美］约翰·杜威等：《实用主义》，田永胜等译，世界知识出版社，2008，第61页。
[38]刘路阳：《中外刑事和解之辨》，中国检察出版社，2013，第411～412页。
[39]方桂萍、卢慧芳：《管理学基础》，清华大学出版社，2015，第186页。
[40]参见《PE市2014年国民经济和社会发展统计公报》。
[41]参见《PE市2015年国民经济和社会发展统计公报》。
[42]张曙光：《论制度均衡和制度改革》，《经济研究》1992年第2期。
[43]［美］安德鲁·肖特：《社会制度的经济理论》，陆铭、陈钊译，上海财经大学出版社，2003，第92页。
[44]窦玲：《制度供给差异对区域经济差异的影响》，中国财政经济出版社，2008，第64页。
[45]赵可：《犯罪被害人及其补偿立法》，群众出版社，2009，第166页。
[46]福利性救助主要是针对贫困或者弱势群体实施的一种社会救济，救助形式多样。胡玉鸿、张顺：《弱者权益保护研究综述（上）》，中国政法大学出版社，2012，第67页；郭士征：《社会保障研究》，上海财经大学出版社，2005，第34页。
[47]［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆，2000，第104页。
[48]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载［美］科斯等著《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014，第263页。
[49]从存在上来说，一个人是偏见和偏好的闭塞不通与需要和爱好的容易变通这两者的结合。［美］杜威：《经验与自然》，商务印书馆，1950，第195页。
[50]林立：《法学方法论与德沃金》，中国政法大学出版社，2002，第7页。
[51]KarlLarenz.methodenlehrederrechtswissenschaft.Berlin，1992：205，转引自林立《法学方法论与德沃金》，中国政法大学出版社，2002，第7页。
[52]对于刑事被害人救助理论基础的论述莫衷一是。可参见程滔《刑事被害人的权利及其救济》，中国法制出版社，2011，第235页。
[53]例如，加拿大将所谓这类型的被害人都纳入刑事被害人补偿范围，其主要原因是该国的社会福利水平总体较高。赵可、周纪兰、董新臣：《一个被轻视的社会群体——犯罪被害人》，群众出版社，2002，第30页。
[54]精神损害赔偿尚未列入刑事损害赔偿中。刘东根：《刑事损害赔偿研究》，中国法制出版社，2005，第172页。
[55]汤啸天：《刑事诉讼研究的新视角》，上海人民出版社，2008，第169页。
[56]例如，美国与日本都对刑事被害人补偿的限制性条件进行了规定。郭孝实：《司法预救济与再救济》，清华大学出版社，2010，第125～128页。
[57]《意见（试行）》《工作细则》及《实施办法》。
[58]《最高人民法院关于印发〈人民法院量刑指导意见（试行）〉通知》（法发〔2010〕36号）、《最高人民法院关于印发〈全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要〉的通知》（法发〔1999〕217号）等。
[59]有关被害人过错的理论基础主要有条件权利理论、分配理论、比较过错原则理论、甘冒风险理论、自我答责理论、期待可能性理论等，参见张智勇、初红漫《被害人过错与罪刑关系研究》，中国政法大学出版社，2013，第102～126页。(https://www.daowen.com)
[60]除了被害人的法定义务外，还存在所谓的被害人谨慎义务，但这仅是学理上的讨论，且谨慎义务并不排除被害人应当享有的权利。有关谨慎义务可参见刘军《被害人谨慎义务的对弈思考——以控制犯罪成本为视角》，《法制与社会发展》2009年第5期。
[61]依据《刑事诉讼法》规定，被害人的法定义务包括如实陈述的义务及接受身体检查的义务。
[62]徐静村、樊崇义：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994，第261页。
[63]刑事损害赔偿的范围一般情况下比普通民事损害赔偿的范围窄一些。参见薛凤清、李建辉《犯罪学概论》，群众出版社，2003，第413页。
[64]2000年《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第四条。
[65]最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》规定：“对于积极赔偿被害人经济损失并取得谅解的，综合考虑犯罪性质、赔偿数额、赔偿能力以及认罪、悔罪程度等情况，可以减少基准刑的40%以下；积极赔偿但没有取得谅解的，可以减少基准刑的30%以下；尽管没有赔偿，但取得谅解的，可以减少基准刑的20%以下；其中抢劫、强奸等严重危害社会治安犯罪的应从严掌握。”
[66]［英］约瑟夫·拉兹：《实践理性与规范》，朱学平译，中国政法大学出版社，2011，第136页。
[67]［美］W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社，2010，第126页。
[68]赵可：《一个被轻视的社会群体——犯罪被害人》，群众出版社，2002，第204页。
[69]理论上一般都将刑事被害人救助（补偿）作为刑事损害赔偿的补充。汤啸天、张滋生、叶国平、王建民：《犯罪被害人学》，甘肃人民出版社，1998，第265页。
[70]《社会救助暂行办法》。
[71]钟仁耀：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社，2013，第3页。
[72]杨立雄：《社会救助研究》，经济日报出版社，2008，第122页。
[73]刑事损害赔偿不仅是刑法上的一种不利后果，同时也是民法上侵权责任的表现。汤啸天、张滋生、叶国平、王建民：《犯罪被害人学》，甘肃人民出版社，1998，第252页。
[74]刘东根：《刑事损害赔偿研究》，中国法制出版社，2005，第183页。
[75]赵可：《犯罪被害人及其补偿立法》，群众出版社，2009，第141页。
[76]当我们同意国家的基本职能是保护实行同等自由的法则，维护人们的权利时，实际上我们就给它指定了每个公民不仅免受其邻人侵害，而且保卫他和整个社区一起，不受外国侵略的职责。［英］赫伯特·斯宾塞：《社会静力学》，张雄武译，商务印书馆，1996，第113页。
[77]国家除主持公理保护人民的生命财产以外，显然尚有义务使人民的经济情形与社会情形足以发展人民的能力，使他的天赋才智充分发挥，因而完全实现他的生存目的。［美］迦纳：《政治科学与政府 政府论》，林昌恒译，东方出版社，2014，第166页。
[78]江必新：《法治国家的制度逻辑与理性构建》，社会科学文献出版社，2014，第231页。
[79]本节在此借用工程经济学中对风险划分的方法，将刑事被害人风险划分为五种，并明确其程度与影响因素。工程经济学的观点认为风险等级的划分既要考虑风险出现的可能性，又要考虑风险出现后对项目的影响程度，一般采用矩阵列表划分风险等级。杨克磊：《工程经济学》，复旦大学出版社，2007，第240页。
[80]《意见（试行）》第二条、《工作意见》第三条、《工作细则》第七条。
[81]《意见（试行）》第二条、《工作意见》第三条、《工作细则》第七条、《实施办法》第八条。
[82]所谓财政资金循环，就是指财政资金的支出与收入在时间及空间上的继起和在国民经济部门及社会经济运行过程中的连续运动。这种连续不断的运动会牵涉到一个国家中众多的经济单位和个体，更加受到政府财政政策的安排的影响，还会受到财政管理体制的影响。显示了财政资金的简单循环，政府将税收和非税收收入集中起来，通过预算管理体制和市场化机制发生政府支出，支持国民经济和社会的发展，从而又促进财政收入的稳步循环。郑钢：《财政资金循环机制与绩效研究》，经济日报出版社，2014，第39页。
[83]李树忠：《国家机关组织论》，知识产权出版社，2004，第33页。
[84]［葡］迪奥戈：《行政法教程》，黄显辉译，澳门大学出版中心，2009，第149页。
[85]［英］海伍德：《政治学核心概念》，天津人民出版社，2008，第95页。
[86]王晓烁：《国家机关权责平衡问题研究》，中国对外经济贸易出版社，2006，第84页。
[87]张步文：《刑事侦查权研究》，中国检察出版社，2007，第5页。
[88]《意见（试行）》第二条、《工作意见》第三条、《工作细则》第七条。
[89]张步文：《刑事侦查权研究》，中国检察出版社，2007，第5页。
[90]杨宗辉、刘为军：《侦查方法论》，中国检察出版社，2004，第264页。
[91]蒋开复：《侦查策略正当性原理》，中国检察出版社，2010，第2页。
[92]杨宗辉、刘为军：《侦查方法论》，中国检察出版社，2004，第129页。
[93]滞后性表现为现实需要可能与法律通过时的实际情况不同。［英］威廉·格尔达特：《英国法导论》，张笑牧译，中国政法大学出版社，2013，第4页。
[94]刁成杰：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996，第8～11页。
[95]第一，信访制度形成阶段。此阶段为1951年至1978年。规范性文件主要有1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》、1957年《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的决定》及1963年《国家机关处理人民来信和接待来访工作条例（草稿）》。第二，信访制度调适阶段。此阶段为1978年至1995年。规范性文件主要有1980年《关于维护信访工作秩序的几项规定》、1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》、1995年《信访条例》（已废止）。第三，信访制度完善阶段。此阶段为1996年至2012年。规范性文件主要有2003年《人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》、2005年《信访条例》（已失效）、2009年《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》等。第四，信访制度法治化阶段。该阶段为2013年至今。规范性文件主要有2014年中共中央办公厅国务院办公厅颁布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》、2015年最高人民法院颁布的《关于全面深化人民法院改革的意见》。
[96]《信访条例》第二条。
[97]朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社，2007，第2页。
[98]North，DouglassC.“Institutions”.JournalofEconomicPerspectives.Vol.5，P.97.
[99]《意见（试行）》第二条第二款、《工作意见》第三条第二款。
[100]信访救助规范性文件基本上都是地方规章，规范的法律位阶较低，而且规范层次比较混乱。例如，2007年江苏省制定了《江苏省解决特殊疑难信访问题专项资金管理办法》，这属于省级规章；2007年山东省青岛市制定了《青岛市南区信访救助资金管理办法（试行）》，则属于市级规章；还有区县一级的规章。
[101]束锦：《信访是民意诉求的一种重要表达方式》，《求实》2007年第5期。
[102]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993，第160页。
[103]卓泽渊：《法理学》，法律出版社，1998，第142页。
[104]法律空白即法律没有规定或者涉及的部分。姚小林：《法律的逻辑与方法研究》，中国政法大学出版社，2015，第165页。法律空白的填补需求助于社会需求。［美］卡多佐：《司法过程的性质及法律的成长》，张维编译，北京出版社，2012，第57页。
[105]《实施办法》第九条。
[106]蒋冰晶：《重复信访行动研究》，知识产权出版社，2012，第72页。
[107]于建嵘：《底层立场》，上海三联书店，2011，第203页。
[108]涉法涉诉信访与作为狭义信访的行政信访相对应，都属于信访制度的范畴。李微：《涉诉信访：成因及解决》，中国法制出版社，2009，第5页。
[109]李秋学：《中国信访史论》，中国社会科学出版社，2009，第387页。
[110]石泉：《信息时代的民意表达、甄别与吸纳》，上海人民出版社，2015，第203页。
[111]肖萍、刘冬京：《信访制度的法理研究》，群众出版社，2012，第17页。
[112]刘作翔：《法理学视野中的司法问题》，上海人民出版社，2003，第61页。
[113]［美］博登海默：《法理学》，邓正来译，中国政法大学出版社，2004，第347页。
[114]杨振福：《失范行为论》，辽宁大学出版社，1995，第13页。
[115]［澳］欧文·E.休斯：《公共管理导论》，张成福译，中国人民大学出版社，2015，第198页。
[116]财政绩效也是公共支出效率，是通过公共政策与公共资源投入相比而确定和评价政府活动的有效性。蔡军：《财政绩效管理研究》，吉林大学出版社，2005，第1～3页。
[117]王宏利：《财政支出、经济结构与预算绩效评价》，经济科学出版社，2011，第27页。
[118]段美枝：《中国城镇居民最低生活保障制度运行效果研究》，经济科学出版社，2013，第80页。
[119]王静：《劳动与社会保障统计学（第二版）》，中国劳动社会保障出版社，2012，第297～300页。
[120]［美］J.威尔逊：《功能分析介绍》，罗树勇译，《国外社会科学》1986年第10期。
[121]［法］迪尔凯姆：《社会学方法的规则》，华夏出版社，1999，第77页。
[122]据此，多数学者将信访制度的功能总结为统治、控制、沟通、调节、救济与监督功能。
[123]结合部分地区信访救助规范性文件的规定，信访救助的目的主要在于解决生活特别困难、依靠单一救助途径难以解决诉求问题的特殊疑难信访个案，据此可知信访救助功能在于解决特困信访人的疑难信访诉求。省财政厅、省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《江苏省解决特殊疑难信访问题专项资金管理办法》（苏财行〔2010〕4号）。
[124]本节在此借用工程经济学中对风险划分的方法，将涉法涉诉信访救助风险划分为五种，并明确其程度与影响因素。工程经济学的观点认为风险等级的划分既要考虑风险出现的可能性，又要考虑风险出现后对项目的影响程度，一般采用矩阵列表划分风险等级。杨克磊：《工程经济学》，复旦大学出版社，2007，第240页。
[125]中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》第二条第（八）款。
[126]本书认为救助的终局性是指涉法涉诉信访救助应该成为信访案件终结的依据，在信访人获得救助金后，息诉息访的救助结果就是最终结果，信访人不得随意就同一信访事项再次向相关国家机关提出信访诉求。
[127]部门利益化会损害到社会上相关利益主体的合法的正当合理的利益和权利。法丽娜：《当代中国多元利益矛盾的法经济学分析》，上海社会科学院出版社，2015，第154页。
[128]徐玖平、黄云歌：《管理经济学概论》，高等教育出版社，2006，第61页。
[129]［美］罗伯特·希勒：《金融与好的社会》，束宇译，中信出版社，2012，第261页。
[130]从经济学的角度看，凡是希望从商品的未来价格变化中获得差价收入的行为都可以称为投机行为。张球、陈奇斌：《金融发展与制度变迁问题研究》，人民出版社，2011，第301页。
[131]所谓重复信访，是指在初次信访未到规定的答复期限或者已经宣告终结之后，又到同一机关或其他机关进行信访的行动。蒋冰晶：《重复信访行动研究》，知识产权出版社，2012，第33页。
[132]行政信访具体适用范围：（一）因所在企业破产或事业单位撤销等原因，难以划分和落实责任主体，长期积累、久拖未决的信访个案；（二）诉求合理但没有明确规定或客观条件不具备，一时难以解决的信访个案；（三）跨地区、跨部门、跨行业和人事分离、人户分离、人事户分离等涉及多个责任主体的信访个案；（四）因患有严重疾病或遭受意外伤害，信访人及其家庭生活特别困难且在民政救济之外的信访个案；（五）其他特殊疑难信访个案。参见《江苏省解决特殊疑难信访问题专项资金管理办法》（苏财行〔2010〕4号）。行政信访救助资金主要适用的范围为：1.对生活困难群众反映的“于法无据，于情有理”，通过实施信访救助，能够达到息诉罢访的信访事项。2.群众反映的信访问题符合政策规定应当及时给予解决，但因责任单位无法确定或责任单位不具备经济条件无法承担的事项。3.重大活动期间特殊信访事项。4.其他需要由信访救助资金解决的问题。参见《青岛市南区信访救助资金管理办法（试行）》第三条。
[133]《意见（试行）》第二条。