可能存在异化的“国家代偿”风险
执行程序是对生效法律文书中明确的权利与义务的实现，是申请执行人借助国家权力实现其民事权利的一种司法程序。[21]从功能上看，执行程序是一种平衡整合机制，能缓解当事人间的矛盾，使纠纷处于相对平衡的状态，并通过国家权力实现债权。[22]理论上，通过执行程序实现债权可能遇到两种情况，一种是基于国家权力的干预被执行人顺利履行债务而实现债权；另一种即使通过国家权力干预被执行人仍无可供执行财产而无法实现债权，这种情况被称为“执行不能”。[23]当执行不能出现时，执行机关若草率启动执行救助，虽然申请执行人的利益在一定程度上得到实现，但由于被执行人义务的实际“不能履行”，[24]进而导致实际上由国家替代被执行人承担全部或者部分义务的结果，形成“国家代偿”风险。执行救助“国家代偿”风险的危害性是显见的，其具体论证如下：
（一）执行救助中异化的“国家代偿”的概念
国家代偿是国家替代债务人承担义务的一种行为，国家代偿的范围非常狭窄，目前仅适用于国家助学贷款的代偿。[25]由此可见，国家代偿具有非常严格的限制性。执行救助中异化的“国家代偿”风险是指由于执行救助法律关系主体不当行为导致执行救助不当适用，造成被执行人义务不当免除，实际上形成国家替代被执行人承担责任的不当结果的一种风险。国家代偿风险是执行救助异化的结果，对国家、社会与执行救助当事人都会产生消极影响。虽然在实证调研过程中并未发现“国家代偿”的存在，但执行救助条件不明确和案件类型不统一的问题仍然存在。在此基础上如果存在不当救助则很容易形成“国家代偿”。
（二）执行救助“国家代偿”风险的类型
从法律关系上看，执行法律关系主体包括执行机关、被执行人、申请执行人、利害关系人及协助执行人，其基础乃是执行权、执行请求权及执行抗辩权的结合。不同的主体在不当行使权利（权力）的情况下就可能造成不同类型的执行救助“国家代偿”。据此，执行救助“国家代偿”风险可以分为三类（见表5.5）：其一，被执行人不当（违法）行为导致的异化的“国家代偿”风险。执行救助的前提条件是被执行人没有履行能力，当被执行人违反法定义务，[26]非法隐匿、转移或损坏执行财产时，而执行机关在不知情的情况下适用执行救助，由此可能产生异化的“国家代偿”。《民事诉讼法》及《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》对被执行人的不当行为及其应承担的法律责任进行了规定。其二，申请执行人不当行为导致的异化的“国家代偿”。申请执行人滥用权利申请执行救助或者提供虚假材料骗取执行救助金，导致执行机关错误地发放救助金，由此可导致异化的“国家代偿”。《意见（试行）》《工作意见》与《实施办法》对救助产生的法律责任进行了比较详细的规定。[27]其三，执行机关不当行使执行权导致的异化的“国家代偿”。执行权是执行机关实现生效法律文书内容的权力，具有司法权的属性。[28]执行权的正当行使不仅是确保执行公正的基础，也是适用执行救助的基础。当执行机关不当行使执行权而适用执行救助（片面追求执结率等）同样会导致异化的“国家代偿”风险。对执行救助中执行权的正当行使问题相关规范性文件并没有进行明确规定。
表5.5 执行救助中异化的“国家代偿”风险类型[29]
说明：K（kill）代表风险程度较高，可能造成的损失巨大；M（modifyplan）代表造成的损失较大，应当修正原方案
资料来源：依据国家司法救助的基本原理整理而成，2020年12月
（三）执行救助中异化的“国家代偿”的危害性(https://www.daowen.com)
异化的“国家代偿”使执行救助中本不应该由被执行人承担的责任异化为国家责任。这导致被执行人逃避责任或者申请执行人违法获得救助利益，不仅严重浪费司法资源，同时还破坏了司法公正，并对司法权威构成威胁，弱化司法公信力。基于此，异化的“国家代偿”应当在执行救助中坚决排除。[30]
（四）原因分析
第一，执行措施未穷尽的情况下不当启动执行救助程序。执行穷尽原则要求执行机关采取一切可以采取的执行措施实现申请执行人的权利。[31]执行救助以被执行人无履行能力为前提条件，无履行能力主要表现为无可供执行财产，而无可供执行财产的认定则主要依赖于执行机关在穷尽执行措施后被执行人是否有财产可供执行。如果执行机关在没有穷尽所有执行措施时就认定被执行人无履行能力，进而适用执行救助，这势必导致执行机关在未尽职责的情况下替代被执行人承担责任，进而形成异化的“国家代偿”。第二，片面追求执结率而不当启动执行救助程序。执行工作绩效评价是衡量执行效果的一个重要手段。在众多评价指标中，执结率无疑是一个重要指标。[32]通过对涉及执行救助的执行裁定书的分析，执行救助金领取几乎成了执行终结的重要原因（见表5.6）。[33]片面追求执结率，可能使执行机关在部门利益最大化驱动下为实现执结率而实施不当救助。
表5.6 PE市、HH州部分法院涉及执行救助的执行裁定书情况
续 表
说明：上述所有裁定的法律依据均为《民事诉讼法》第二百五十七条第六项资料来源：中国裁判文书网，2020年12月
当执行机关片面追求执结率时，执行救助则有可能成为提升执结率的一个重要途径，在这种情况下则有可能导致异化的“国家代偿”。