规则设计不完善
规则是制度的核心组成要素，规则设计对制度的影响主要表现在规则的具体适用中。由于规则具有保障人的合法预期的作用，[63]规则如果在设计上存在问题，那么人的合法预期无法保障，权利也难以实现，这必然导致制度运行的障碍。规则为法治提供依据，法治则意味着法律决定的可预测性[64]和可接受性，[65]那么怎样的法律规则才能实现这种可预测性呢？从方法论看，法律规则呈现为法律条文，法律条文的逻辑结构要求法律具备精细化的品质。因为法律如果能像精密仪器一般，则其可适用性与实效性会得到加强。[66]从规范结构上看，法律规则应当具有协调性，应确保规则条文之间不存在任何冲突，否则规则适用将陷入“冲突漏洞”的混乱。[67]从法律语言的角度讲，规则表述应当准确简洁，[68]这是法律准确适用的前提。同时，基于法律语言的完整性与专业性，[69]法律术语的界定应当涵盖其所表述的主体权利的基本内容。通过对目前国家司法救助规范的实证调研，规则设计存在的瑕疵主要表现在以下几个方面：
（一）规则精细化程度不够
目前，有关国家司法救助的规范性文本在主体权利、职责、义务及程序方面的规定都较为宏观，在一定程度上弱化了规范的操作性。在主体权利方面，主要涉及被救助者的基本权利，《意见（试行）》《工作意见》及《工作细则》对此并没有进行明确规定，只对于救助条件类型进行了详细规定，[70]对于其中的关键术语并没有进行详细解释。在云南省的《实施办法》中对于救助条件中的相关术语进行了详细解释，[71]但《实施办法》也没有对救助权利的具体内容进行界定。在国家司法救助机关的主体职责方面，《意见（试行）》《工作意见》规定不是很详细，《工作细则》对人民检察院国家司法救助的职责进行了相对详细的规定，[72]但《实施办法》对此的规定并不明确。在程序方面，《意见（试行）》规定了国家司法救助的告知、申请、审批及发放四个基本环节，《工作意见》《工作细则》以及《实施办法》依据《意见（试行）》也进行了相关规定，并对申请材料等问题进行完善规定。总体而言，目前国家司法救助的规则设计相对比较宏观，特别是在国家司法救助权利义务方面的规定不完善。
（二）规则的内部协调性不够
国家司法救助规则的内部不协调主要体现在概念界定以及规范冲突两个方面。在概念界定方面，如前所述，关于国家司法救助概念的界定存在差异性，《意见（试行）》与《工作意见》未对国家司法救助概念明确界定，《工作细则》将国家司法救助界定为“辅助性救济措施”，[73]《实施办法》将国家司法救助概念界定为“经济资助”。[74]在规范冲突方面主要体现为2014年《意见（试行）》出台前后的规范冲突，2014年以前有关国家司法救助的全国性规范主要是2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，地方性的法规主要有2010年《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》及2012年《云南省涉诉特困人员救助条例》等，除此以外，各地方还有层级较低的规范性文件。这些规定与2014年后出台的《意见（试行）》《工作意见》《工作细则》及《实施办法》等存在冲突，主要表现为：第一，概念界定不一致。2014年以前并没有国家司法救助的相关概念，仅是对具有司法救助属性的相关概念进行界定，且界定内容并不全面。第二，适用条件不一致。从适用范围上看，2014年以前相关规定在适用范围上规定得比较宽泛，救助标准也有所不同。由于后者的法律位阶较低，从法理上看，并不能完全替代2014年以前的相关规定。2014年以后出台的有关国家司法救助的规范性文件包括《意见（试行）》《工作意见》《工作细则》。虽然上述三个规定制定时间较晚，且《工作意见》与《工作细则》是依据《意见（试行）》制定的文件，但仍然存在内部不协调的问题，主要表现在：第一，救助措施不一致。《意见（试行）》第一条中将国家司法救助界定为辅助性的经济救助措施，但在第三条第（一）项中将救助措施界定为除了经济救助以外还包括思想疏导与宣传教育，这体现了对救助措施与方式的不一致性。第二，救助原则不协调。《意见（试行）》第一条规定救助原则包括辅助、公正、及时及属地，《工作意见》第二条第一款加了公开原则。第三，救助对象条件不协调。《意见（试行）》第二条对案件无法侦破的情形进行规定，但《工作意见》与《工作细则》并未明确规定。第四，救助考虑因素不协调。《工作细则》第十一条在救助考虑因素中添加了兜底条款，但《工作意见》第八条却没有相关规定。第五，救助受理形式不协调。《工作意见》第八条规定受理救助以案件采取立案的形式，但《工作细则》第十四条和第十五条对此并未明确规定。第六，申请材料的调取规定不协调。《工作意见》第九条并未对人民法院调取救助材料进行规定，但《工作细则》第十七条对人民检察院调取救助材料进行了规定。第七，救助办理期限规定不协调。《工作意见》第十三条规定在决定救助后，七个工作日内办理相关手续，但《工作细则》第二十七条对此未做明确规定。第八，法律责任规定不协调。《工作意见》第十八条与《工作细则》第三十六条的规定不统一。(https://www.daowen.com)
（三）规则语言不规范
由于立法技术的限制，目前国家司法救助的规范性文本的语言表述中存在用语模糊的问题。主要表现在：第一，模糊用语较多。在《意见（试行）》《工作细则》与《工作意见》中，条文中的“一定”及“一般”使用过多，这代表了法律适用的不准确性。第二，未对相关概念进行界定。例如，《意见（试行）》第二条中“案件无法侦破”的具体情况是什么没有明确界定，《工作意见》第三条中“无法通过诉讼获得赔偿”的具体情形未有明确规定。《工作细则》第八条“重大过错”的具体内涵没有明确界定。
（四）原因分析
第一，国家司法救助中被救助者权利的类型化程度不够。权利的自然法属性使得权利成为主体参与社会生活的重要依据，更有极端的观点认为即使不存在义务也存在着权利，[75]虽然此观点存在偏颇，但也在一定程度上说明了权利的重要性。法律体制的目标，是确保社会福祉最大化，包括个体在文明社会的全部需求，[76]而这种需求则以权利的形式表现出来。[77]国家司法救助中被救助者权利是国家司法救助规则的重要功能，而宏观的规则设计使得权利成为模糊的法律名词，这也是权利类型化程度不够的重要体现，这不利于国家司法救助的功能最大化。第二，立法技术的运用不到位。立法技术包括立法表现技术与立法表述技术。[78]前者是立法意志的转换，后者是规则设计的方式，立法表现技术运用不到位导致了国家司法救助基本概念与权利概念的不明确。立法表述技术的不到位导致国家司法救助规则语言的不准确。第三，缺乏国家司法救助的规则评价反馈机制。法律制定后对其实施效果以及价值的评价被称为立法评价或者立法后评估，[79]在我国是立法主体（主要是地方立法机关）选取具有一定代表性的立法进行评估，[80]主要考察法律规范的实效性与操作性等因素，并依据评估结构对法律规范进行适时修订。国家司法救助规则制定以来，无论是何种位阶的规范，基本都未进行立法评估，存在的问题也未能及时反馈，从而导致上述问题的产生。