涉诉信访救助制度化程度较低
任何制度都是从制定具体的规则入手，[97]最终形成具有规定化常态化的一种组织形式或者规范体系。从渊源上看，制度可以分为正式制度与非正式制度，[98]而涉法涉诉信访救助作为具有法律制度属性的正式制度，其制度化程度则多表现为法律规范体系的完备程度。基于对涉法涉诉信访救助制度的规范性文件的考察，并结合云南少数民族直过区涉法涉诉信访救助的实际情况，本书认为制度化程度较低是涉法涉诉信访救助制度面临的首要问题，具体表现如下：
（一）规范性文件的缺位
依据《意见（试行）》的规定涉法涉诉信访救助是指对诉求具有合理性且生活困难，愿意接受救助息诉息访的涉法涉诉信访人参照国家司法救助规则给予的一种救助。[99]从2005年以来全国范围内各地方都设立了信访救助基金，但其制度规范性文件不具备统一性，[100]形成各自为政的态势，在很大程度上弱化了救助功能。涉法涉诉信访救助的规范性文件则呈现“缺位”状态，即从中央到地方暂时还没有关于涉法涉诉信访救助的具体规定，而《意见（试行）》《工作意见》《工作细则》等文件中仅仅规定涉法涉诉信访救助参照国家司法救助执行。
（二）救助对象不明确
依据《意见（试行）》的规定涉法涉诉信访救助的对象是具备相应条件的涉法涉诉信访人。具体条件包括：其一，信访诉求的合理性。信访作为民意诉求的一种表达方式，[101]其内容的合理性是信访事项获得解决的重要依据。涉法涉诉信访诉求同样应当具备合理性，但涉法涉诉信访诉求的合理性并不存在一个明确且统一的判断标准，这对涉法涉诉信访救助的公正性与恰当性造成了不利影响。其二，诉求通过法律途径难以解决。法律关系作为法律调整的一种社会关系，[102]其存在以现存的法律规范为依据。[103]这就意味着，信访诉求如果涉及相应的法律关系，不论是民事法律关系、刑事法律关系还是行政法律关系都可以通过法律途径解决。无法通过法律途径解决的信访诉求一般是法律没有明确规定或法律没有规定的，即所谓“法律空白”。[104]其三，生活困难。《实施办法》对生活困难做了规定，[105]但并未明确生活困难与信访诉求之间的关系，可能产生通过信访获取利益的风险。[106]
（三）救助范围不明确(https://www.daowen.com)
当涉法涉诉信访救助对象不明确时，其范围也是不明确的，然而救助范围的明确对于救助的正当性具有非常重要的意义。实践中，涉法涉诉信访救助范围主要体现为救助的案件类型，明确的案件类型能为涉法涉诉信访救助的准确适用提供依据。通过对2014年至2016年NJ州涉法涉诉信访救助情况的实证调研（见表5.10），可知统计年度内涉法涉诉信访救助涉及的责任机关包括法院、司法局及公安局，检察院未办理涉法涉诉信访救助案件。救助案件的类型主要涉及民事与刑事两类，其中刑事案件类型主要包括故意伤害罪、诈骗罪，民事案件类型包括人身损害赔偿、普通合同纠纷、劳动合同纠纷、土地承包纠纷、子女抚养纠纷以及财产损失。由此可见，在没有统一标准时，涉法涉诉信访救助案件的类型相对比较混乱，甚至有的案件从类型上看可以通过民事诉讼、刑事诉讼、民事执行救助或刑事被害人救助解决，可见，案件类型的混乱不利于救助公正性的实现。
表5.10 2014年至2016年NJ州涉法涉诉信访救助案件类型基本情况
数据来源：“2014年NJ州国家司法救助情况统计表”“2015年NJ州国家司法救助情况统计表”及“2016年NJ州国家司法救助情况统计表”，2020年6月
（四）原因分析
第一，信访制度正处于转型改革时期，[107]制度稳定性不够。涉法涉诉信访救助不仅是国家司法救助的组成部分，也是信访制度的重要表现形式。[108]2005年《信访条例》颁布以来，信访制度法治化的改革方向更加明确，[109]但在此过程中信访制度作为正式制度[110]并不具备法律制度的属性，其制度稳定性是不充分的。作为信访制度的涉法涉诉信访救助制度也最容易产生稳定性不充分的问题，进而造成制度化程度较低的问题。第二，涉法涉诉信访救助制度的从属性。由于信访制度的功能的多样化，最终使得其不得不重新定位制度功能，[111]进而实现法律程序和信访制度的分离。在此过程中，涉法涉诉信访被作为特定的信访类型提出，涉法涉诉信访救助则从属于涉法涉诉信访制度，涉及的案件并不一定能适用有关行政信访救助方面的规定。基于此，涉法涉诉信访救助就成为从属于国家司法救助制度与涉法涉诉信访的边缘化制度，进而造成其制度化程度较低的后果。