分级诊疗政策本身的可控性变量
对政策的执行力低可能是由于政策不够明确，规定不详细，政策自身的影响因子会直接影响政策的开展。政策本身的特征因素，即政策指令、政策资源和政策执行机构均是影响分级诊疗开展的主要因素。
（一）分级诊疗政策碎片化严重
分级诊疗政策能否顺利执行，相关部门的配套措施十分重要。2015年起，国家多次出台了相关文件以改善相关配套措施滞后问题，但既不属于法律法规，也不属于行政规范，缺少强制性的政策执行效力，政策碎片化严重。如鼓励多点执业的政策未明确相应的收费标准；提出远程医疗推动分级诊疗，但是相关收费标准没有制定；推行医联体，但未规定明确详细的双向转诊要求和流程，各级医疗机构上下转诊未明确，医联体内相关联的医保制度未配套改革，难以调动患者在社区首诊的积极性，财务管理与会计核算规范不完整、不全面，不利于医联体内医疗机构之间的经济协调管理；分级诊疗政策将强基层作为重点，要求全面提升基层医疗机构的医疗服务水平，但基层医疗机构药品种类不齐全，与上级医疗机构药品目录不匹配，且制药和物流环节存在一定障碍；财务管理与会计核算规范仍不够完整、全面。总体而言，由于分级诊疗各利益主体对政策目标的理想化，导致当前分级诊疗政策偏理想化，此外由于缺乏统一的运行准则，最终形成政策碎片化的格局，影响了分级诊疗政策的执行。
（二）分级诊疗政策资源不足
政策资源主要包括人力、物力、财力和信息资源在内的政策开展所需要所有条件的总和。分级诊疗政策资源是分级诊疗运行的必要条件，要实现分级诊疗的高质量发展，需要整合各种资源，其中最主要是实现医疗资源整合和优化配置。我国分级诊疗政策的政策资源存在包括基层医院财政投入不足、全科医师数量短缺及质量不高等问题。
第一，基层医疗机构资金投入不足。近些年，虽然政府加大对基层的投入，加快硬件建设，增加医疗设备，但对九成以上的基层医疗机构而言，投入还远远不够。基础医疗设备、用房、床位数等方面，都需要进一步投入。有研究显示基层医疗机构的数量处于缓慢增长中，年平均增长率只有0.32 %，基层医疗机构的专业卫生技术人员和床位数量的增长速度也远远低于医院。以江苏省为例，2014—2017年间，江苏省医院的床位数增加了近7万张，而基层医疗机构的床位数仅增加1万多张，增速较缓。江苏省医院的卫生技术人员数增加近6万人，而基层医疗机构的卫生技术人员数为3万人左右，仅为医院的一半。目前，基本设备还未达到全覆盖，在偏远地区，就医设备缺失、就诊条件差等问题更为突出。
第二，全科医生数量和质量问题是影响分级诊疗的一个原因。2012年，我国全科医生11万人，注册全科医学专业3.7万人，获全科培训合格证7.3万人，每万人全科医生0.81人。经过不懈努力，2018年，培训合格全科医生30.9万人，每万人口全科医生2.2人，但与许多国家相比（2015年数据，德国17.2，澳大利亚15.6，法国15.4，加拿大12.4），差距仍然较大。另一方面，我国规范化培训的全科医生较少，多以短期转岗培训为主，质量有待提升。
第三，基层医疗机构信息化程度低难以满足分级诊疗制度的开展。分级诊疗的开展离不开信息系统支持，信息化可促进提升救治能力、分级分诊的管理能力以及资源共享。目前基层医疗机构信息化水平不均衡，所采用的信息系统不一致，无法进行互通，多数医院无法给予远程医疗、同质化诊疗所必需的支撑与保障。据调查，基层医疗卫生机构信息安全体系通过三级、二级等级保障比例仅为33%和20%。
（三）分级诊疗政策执行机构缺少政策工具难以监管
2014年国家制定相应分级诊疗政策，试图使用行政手段遏制公立医院扩张，促使民众首诊基层医疗机构，但效果并不明显。因此，可以发现在市场经济时代，仅仅依靠行政强制手段已失去控制力。卫生健康行政部门如何协调物价部门、人社部门、发改委等多个行政部门是一件难事，因为相较于这些部门，卫生健康行政部门相对弱势，相反大医院的博弈能力相对较强，尤其是医保的职能划分出去后，卫生健康行政部门缺少有力的医保杠杆来调节医疗卫生机构的医疗行为。此外，面对患者的医疗需求与医疗机构健康运转的要求，卫生健康行政部门也可能陷入被“医疗机构”挟持的状态，难以真正发挥监管的职能。