政策数量与政策各维度效力演变分析

2009—2019年，我国分级诊疗的政策文件数量、政策效力和年平均效力情况如图6-1所示。由图6-1可得，各年的政策数量变化趋势与政策整体效力变化趋势基本一致，政策平均效力基本保持较平稳波动。2012年出现第一个政策小高峰，这是由于2009—2011年的政策多还是围绕对社区医疗服务体系建设以及全科医生培养上，到2012年，国务院明确了2012—2015年医药卫生体制改革的目标、重点和任务，印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，从完善医保体系、基本药物制度、公立医院改革等方面着手深化医改的方向，因此当年相继出台了《关于县级公立医院综合改革试点的意见》《关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见》《加快推进农村居民重大疾病医疗保障工作的意见》等文件服务于分级诊疗制度的建立。之后在2015—2016年间，政策发布量出现井喷式增长，形成第二个政策高峰，这是因为2015年，国务院专项印发了《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，将分级诊疗制度建设提到了前所未有的重视程度，因此国家从医疗机构设置规划、按病种分级诊疗、推动三医联动改革、信息化建设等多方面多角度着手推进分级诊疗进程，出台了《医疗机构设置规划指导原则（2016—2020年）的通知》《关于做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作的通知》《积极推动医疗、医保、医药联动改革的指导意见》《促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》等77项政策文件。虽然2009—2019年间，政策数量有所起伏，整体效力也随之有所变化，但年均效力波动较小，保持在较低水平，政策整体效力提高而政策平均效力没有提高，说明分级诊疗制度政策效力的提高主要由政策颁布数量驱动，政策质量对政策整体效力提升贡献不足。

为探究政策平均效力未提高原因，分别对政策措施、政策目标、政策反馈和政策力度这4个维度的平均得分情况进行分析，如表6-4所示。由表6-4可得，政策措施得分基本保持在3分左右（除外 2013 年），高于政策目标得分（均≤2.5分，除外2019年），说明我国对分级诊疗制度要如何具体的实施描述较为具体清晰，但政策目标度量程度低，不能明确具体完成的时间以及具体的量化标准，使落实政策的相关部门工作能动力不足，导致政策的整体平均效力降低；政策反馈的平均得分在2.25分，这是由于政策文件制定者对政策反馈的要求基本仅停留在笼统地提出将进行督查，要求相关部门及时总结经验，但没有严格要求其进行反馈，甚至没有明确具体的监督部门，使得政策落实的反馈工作较为模糊，从而降低了政策文件的整体效力；政策力度平均得分均低于2.44分，由于政策颁布主要是由得分力度较低的国务院下属部门（包含各部委）或各部委的下属部门发布，而国务院、中共中央或全国人大颁布的政策文件较少，因此导致其得分较低，影响了政策的整体平均效力。此外，政策效力4个维度的变化趋势在这11年间并不一致，也成为阻碍政策年均效力水平提升的因素之一。

图6-1　2009—2019年我国分级诊疗政策文件数量、政策效力和年平均效力情况

表6-4　2009—2019年我国分级诊疗政策各维度效力值（分）