全球范围的政治革新——一个世界环境与发展组织

［美国］弗朗克·比尔曼［德国］乌铎·伊·西摩尼斯[1]

一个人只考虑明年的事情，这个人必定不会激进。如果一个人的思考一直延伸到2030年，那么很清楚，激进的变革是必不可少的。

克劳德·福斯勒

一、回忆

1980年南北委员会报告《保障生存》的主题思想已经反映在它的副标题中：《工业国家与发展中国家的共同利益》。[2]这个委员会的主席维利·勃兰特在他的《回忆录》中承认，这个命题并没有实现。“研究统计数字就可以知道，工业国家与发展中国家的经济联系绝对没有加强，相反地，两者之间的距离不断拉大。”[3]如果人们不仅考虑到经济，而且还看到生态问题的话，这个判断听起来难道不是就像今天说的一样吗？

1987年世界环境与发展委员会报告的主要命题反映在这样一个标题上：《我们的共同未来》。[4]这个形容词（共同的——译者注）是大写的，这个委员会的主席格罗·哈雷姆·布伦特兰在他的序言里写道：“我们生活在一个民族国家历史时代。这个时代，比以前更加迫切需要协调合作的政治行动和全球责任意识。”如果不仅涉及国际经济政策，而且还涉及环境政策的话，那么，应该如何行动和承担责任呢？

从生态的角度来看，工业国家和发展中国家始终是紧密连接在一起的，而且这种联系在最近20年不断扩大。在工业国家与发展中国家之间存在着强大的共同利益，这种共同利益是由于生态联系、由于日益严重的、跨国的，以及全球的环境问题而产生的。[5]未来情景揭示出迅速采取行动的迫切性，使人们清楚地看到，如果不采取行动，或者行动迟缓将会招致危险。[6]如果不从生态的角度对工业国家的经济进行改造，如果不对发展中国家赶超式的发展进行一种节约资源和能源的修正，世界就会陷入一种生态绝境。这种全球问题可以通过区域性的或者民族国家的主动积极行动得到缓解，但是，只有把它同全球政治方案结合起来，才能得到真正的解决。[7]

迄今为止，政界努力设法改善国家之间的协调合作对此做出反应。可以断定，出现了一种真正的“环境国际法条约的爆炸性发展”（理查德·E·本尼迪克）。这些条约能够贯彻实施吗？这些环境的法律条文真的有用吗？各国政府能够遵守他们在各种大型国际环境与发展联席会议上，如1972年在斯德哥尔摩、1992年在里约热内卢、1997年在纽约所通过的那些决议吗？

有些成就还是无可争议的。在防止远距离的、跨越国家边境的大气污染国际公约（1979年通过，1983年以后生效）的贯彻实施过程中，在欧洲，硫的放射物明显减少。关于保护臭氧层的蒙特罗会议记录（1987年通过，1989年生效）在工业国家中发挥了作用，人们几乎再也不生产制造或者消费氟里昂。国际气候框架公约（1992年通过，1994年生效）相反地迄今为止成效不大，今天在世界范围内释放出来的温室效应废气比当时还要多。至于保护生物多样性的国际公约（1992年通过，1993年生效）是否从那时起阻止了物种死亡，还是大有疑问的。[8]

所以下面将对一项改善国际协定贯彻实施的建议做出具体阐述，强调指出对于全球环境与发展政策的机构体系进行一次改革的若干基本要点。

二、一个新的联合国建筑

目前流行的思维方式认为，现存的国际组织过分笨拙，需要一种消除臃肿的形式和提高效率的工作程序。在这里，不想对于这种看法详细辩论。[9]如果联合国环境规划署（参见卡片1）或者联合国持续发展委员会（参见卡片2）的治理是非常有效的话，毫无疑问，是会取得很大成就的。提高全球环境与发展政策现有机构工作效率的最低限度战略肯定不会是一条笔直平坦的金光大道。

人们经常要求国际环境政策的这个和那个活动主体之间更好地相互协调合作，特别是全球环境援助组织、世界银行、联合国环境规划署、联合国发展规划署、国际气候框架公约、国际生物多样性公约、防止荒漠化国际公约、蒙特罗会议记录、国际湿地公约、保护世界自然遗产、保护远距离迁徙的野生动物，以及其他条约的缔约国代表联席会议。所有这些组织都具有自己的秘书处和科学咨询委员会。几乎所有这些机构之间在任务领域都存在着交叉重叠。只要这些组织不是临时的，就要寻求一种协调，各种缔约国联席会议与联合国组织之间寻求协调，或者彼此相互协商。[10]所以，这些环境机构与其他联合国组织，以及与世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织之间更好地网络化肯定是优化全球环境与发展政策的一个重要内容。而这样一种网络，如果没有一种相应的在机构和财政资金方面的进一步加强，就不会再前进一步——建立另外一个一体化的国际环境与发展政策大厦，这是一个很热门的话题。

卡片1：联合国环境规划署（UNEP）

1972年在斯德哥尔摩“人类环境代表联席会议”期间，联合国全体大会决定，建立一个独立的联合国环境规划署（UN-EP），联合国环境规划署并不是一个拥有自己成员和法人的特殊组织，而仅仅是联合国全体大会的一个附属机构。联合国环境规划署应当成为联合国整个系统中的“环境良知”，借助微薄的财政经费，作为其他机构和专门组织环境保护项目的催化剂发挥推动作用，并且协调联合国的环境政策。秘书处和管理小组的行政管理经费来自联合国总的财政开支，与此同时，它还从自愿捐款支持的各种具体项目的环境基金中获得一笔附加的资金。这笔规划预算在1996～1997年总计1亿美元。联合国环境规划署秘书处的办公地点选在内罗毕，这是第一个把办公地点设在一个发展中国家的联合国机构。

卡片2：联合国持续发展委员会（CSD）

1992年，在里约热内卢全球高级首脑会谈期间，联合国内部建立了一个新的委员会，“持续发展委员会”（CSD）。这个新的委员会是与联合国的一个主要机构，联合国经济与社会委员会相并列的。它的53名成员是在地方区域的基础之上选举产生的，具有部长一级的身份。它的工作基础是《21世纪议事日程》，这是1992年在里约热内卢通过的一个广泛的、具有国际法特征的、但是没有法律约束力的、致力于促进持续发展的行动纲领。除了行政管理经费以外，联合国持续发展委员会没有自己独立的财政资金。

一个联合国的新的特别组织——一个世界环境与发展组织的模式[11]——应当至少与联合国环境规划署、联合国持续发展委员会，以及重要的国际环境公约秘书处实现一体化，也许还应当与联合国发展规划署实现一体化。除此之外，还必须与布雷顿森林组织（联合国货币金融组织）、世界贸易组织，以及其他题目相近的联合国专门组织确立一种紧密的合作关系。

建立这样一个世界环境与发展组织，必须要由联合国全体大会，以至一次外交代表会议做出决议。这种决议要对于这个组织的席位、预算、资金筹措的分配比例、程序问题做出规定。此后，还必须批准通过这个组织的成立文件。并不是世界上所有国家都应参与这件事情，这与修改联合国宪章不同，在进行这样一种组织改造的时候，联合国安全理事会常务成员没有否决权。

1.一个世界组织的职能

这样一个新的世界组织在国际机构系统中应当承担什么样的职能？恐怕主要有以下几条：

①要涉及民族国家政府、国际组织，以及私人活动主体在全球环境与发展政策任务方面具有十分重要意义的事情。因此，要在世界范围内关注持续发展的命题，并把它放在首位。

②要迅速取代现有的环境与发展政策机构，建立一个适当的机构活动范畴，以便能够把迫切的国际问题放在议事日程之上，并且对于详细的目标和措施、对于新的国际公约进行谈判。

③加强非洲、亚洲、大洋洲和拉丁美洲贫困国家的行动能力。

2.全球环境与发展政策的重要意义

世界环境与发展组织应当像所有联合国特别组织履行的任务一样，要促进人们专门的问题意识，在世界范围内改善作为决策基础的信息状况——关于地球系统的信息，关于目前和可以预见的环境与发展问题的信息，关于国际的和民族国家政治家控制全球变化的实践活动信息。[12]在这里，不需要重新设计运转程序。今天，所有的全球环境条约都要求它的缔约伙伴承担义务，定期地就它们的政策做出汇报。一些特别组织，例如世界气象工作者组织（WMO）、国际航海组织（IMO）、世界卫生组织（WHO）都集中并且传播了十分重要的知识，促进了不断深入的调查研究。联合国持续发展委员会对于发明制订持续发展指标做出了重要贡献。联合国环境规划署在所有这些领域都是十分积极的。

但是，对于这些知识还缺乏以决策为目标的分析整理，缺乏进一步的推导和实践应用。由各种国际活动主体研究制订的这些东西，需要在国际机构系统建立一个固定据点。联合国环境规划署可以成为这样一个固定据点。但是，这个与联合国全体大会并列的规划署在处理今后事务过程中资源和职权都是很不够的。一个得到协议保障的、财政得到附加资金支持的、机构上独立的世界环境与发展组织才有可能做更多的事情。

3.改善政策实施的环境

全球环境与发展政策是通过全球治理而贯彻实施的，在这种治理中，有关国家要对于共同目标和措施达成一致意见。[13]“世界的立法者”就是联合国外交代表会议、联合国全体大会和专门委员会、它的特别组织和布雷顿森林组织的成员。但是在这里还缺乏一种相应的连结，例如在气候政策与生物多样性政策之间就缺乏一种协调。于是就很可能出现这种情况，在京都会议记录中被看做是减少温室效应废气的措施（如森林），在气候框架公约中被看做是对于森林政策的促进，但是，这种森林政策与生物多样性政策的目标是截然相反的，因为在这个会议记录中，实际上把砍伐（物种丰富的热带雨林）、与紧接着借助（物种贫乏的、生长速度很快的）种植园进行再度绿化作为气候政策措施予以奖励。[14]

另外一个原则问题就是，全球环境危机的核心绝对不是仅仅用产业政策就可以解决的技术问题。必须实行这样一种政治战略，这种战略要使持续发展的目标在国际贸易政策、发展合作政策与国际金融政策中都能得到有效的关注。联合国环境规划署是无法承担这个任务的，而联合国持续发展委员会在这方面也无法取得胜利。正因为如此，成立一个强大的世界环境与发展组织才能够为一个全球持续发展战略的协商和具体实施提供一个新的专设机构。

4.提高发展中国家的行动能力

1992年的里约热内卢会议明确承认了在全球环境与发展政策中有关国家“共同的，但是略有分别的责任与能力”的原则。[15]因此在以后缔结的几个条约中对于应尽义务进行了区分。与工业国家相比，发展中国家在维护全球生态方面的负担可以稍微减轻一点，而工业国家要履行如下义务，为发展中国家保护全球环境所支付的多种成本提供资金援助。北方国家早已做出声明，在涉及全球生态问题上，要在技术和资金方面充分补偿南方国家所做出的努力。

但是，在这里，国际机构系统表现出一种临时性原则的特点，透明性、效率和有关方面共同参与决策的要求，在最好的情况下也仅仅是部分实现。全球环境援助（参见卡片3）被许多发展中国家看做是收敛钱财的组织而拒绝承认，[16]因为它发放援助的标准，并不符合发展中国家的利益。

卡片3：全球环境援助组织

为了抵制发展中国家建立一个独立的气候基金会或者世界环境基金会的要求，根据德法两国的倡议，1990年决定在世界银行内部成立一个全球环境援助机构（CEF），全球环境援助的资金应当用于保护全球环境质量：保护气候、保护臭氧层、保护国际水域、保护生物多样性和土壤，就此而言，已经把前面四个领域的问题紧密联系在一起。因此对于发展中国家仅仅具有地方性意义的项目不在资助范畴之内。例如特殊垃圾的清除、饮水保护或者涉及有害化学药品的问题。全球环境援助的财政资金总量每年7亿美元。世界银行与联合国发展规划署、联合国环境规划署共同管理这项新设立的援助资金。1994年全球环境援助机构进行了彻底的结构改组，这个全球援助组织现在已经成为具有全体大会、理事会、秘书处的独立团体。理事会设有32个席位，其中16个由发展中国家，2个由转型国家，14个由经济合作与发展组织国家占据。如果不能达成一致意见，就由特定多数做出决策。这个特定多数必须包括60%的参加全球环境援助组织的成员，它们缴纳的会费必须相当于全部会费的60%。

建立一个世界环境与发展组织将提供一种新的机会，它可以把各种不同的筹集资金的机构联合起来，实现一种协同合作、共同发挥作用的效果，它可以接受专门基金会的资金，进行托管式的管理。全球环境援助组织的职能可以划拨到这里（这个组织因此可以解散）。对于提供资金的工业国家来说，这个建议是完全可以接受的：世界环境与发展组织要遵守一种类似于全球环境援助组织的决策程序。

三、机构方面的最重要建议

在这里建议成立的世界环境与发展组织实质上依旧限于所提到的三个核心职能。与此相对，还有一系列最重要的建议，它们明显地是要继续前进，而且要以国际机构系统的根本变革为前提条件，或者说，是这种变革的结果。[17]

1.环境安全委员会

一些建议强调放弃民族国家主权的必要性，例如通过建立一个“世界环境委员会”，以至“环境安全委员会”，它们必须坚持为了在世界环境政策中贯彻实施多数通过的决议、履行强制权力的职权。这种建议在最近的或者中期的未来期间都是很不现实的，因为它是要以修改联合国宪章为前提条件的。这只有在三分之二的联合国成员国家同意的情况下，包括联合国安全委员会常务理事国（中国、法国、英国、俄罗斯、美国）的同意，才能够进行。目前，恰恰是发展中国家（首先是中国）坚决抵制任何限制国家主权的暗示，而工业国家（首先是美国），在这里也不愿意继续走下去。

2.环境托管委员会

在最后的托管地区获得政治独立以后，现有的联合国托管委员会已经没有多大用处了。有人建议，把它变成一个“世界环境托管委员会”。这个主张是由联合国秘书长科菲·安南在他的《革新联合国》（1997年）的改革纲领中提出来的，但是这位秘书长对于这样一个委员会的职能还是很模糊的。似乎只有对于没有国家的地区，联合国方面才有可能实行一种托管式的管理，但是，对于南极周围地区，联合国几乎无法战胜各种势力对于南极条约的反抗，建立起联合国在南极周围地区的强大控制权力。可以考虑对于200海里区域以外的海洋，以及太空空间，行使联合国的托管职能。

3.环境法庭

一段时间以来，人们对于建立一个“国际环境法庭”展开了辩论，这主要是在法学家中进行的，要求最高法院宣判决定，这是一种很典型的解决社会冲突的方式。而这种模式并非不能进一步移植到世界环境政策方面。现有的、设在海牙的国际法院（IGH）可以对于一切涉及国际法的问题进行判决，还可以负责国际环境条约的解释和贯彻实施。但是，只有当原告和被告提出诉讼，同意法庭介入的时候，法院才能够开庭审理，当然，这是非常少见的。至于对于国际环境条约的解释，国际法院还从来也没有做过这种事情。

4.贸易限制

原则上可以通过限制贸易措施强迫遵守某种环境标准。[18]在蒙泰阿会议记录中规定，对于非缔约国家的氟利昂贸易，以及含有氟利昂的产品的贸易进行限制。[19]这个会议记录开始仅仅在工业国家之间进行协商谈判，许多发展中国家把这种贸易限制看做是“生态殖民主义”，因为借助这种方式，通过这种世界贸易一体化，把北部国家严格的（而且十分昂贵的）环境标准强加到南部国家的头上。

另外还有一个办法，利用南北之间的经济差距，促进发展中国家的环境政策。这就是工业国家组成的环境联盟为了在出口补贴中实施环境标准而进行的斗争，就像埃尔姆保证金那样。在这里应当防止北部国家的工业企业在发展中国家实行低于工业国家的标准，因为他们想获得一笔出口保证金。而这在发展趋势上还将导致发展中国家屈服于外部的经济压力，不得不至少是部分地适应工业国家环境政策的目标。

贸易限制的措施是一种双刃剑，一方面它是正确的，避免了在环境标准方面竞相压低标准，不会使南北之间的标准竞争导致放弃有效的环境保护。另一方面，在仅仅具有地方或者区域意义的环境问题上，它使得发展中国家不能对于自己认为最佳的环境与发展政策自由地做出决策。涉及全球环境问题，就应当借助国际上一致通过的国际公约——以及在这里建议成立的世界环境与发展组织——提出经济上有效益的、社会上能够被大家接受的、生态上十分有效的解决方案。关于气候、生物多样性、臭氧的国际公约提供了一种妥协，在这种妥协中，发展中国家为了自己能够加入，无论是对于最低环境标准的法律、还是对于偿还由于自己加入这个公约而出现的超出预算之外的成本代价都做出了承诺。

四、世界组织的作用方式

1.决策程序

任何一种政治机构获得成功的关键都在于它的决策程序。各种不同国际组织的各自特殊任务和问题导致了不同的工作程序。[20]世界环境与发展组织可以把这些不同的决策程序的某些内容组合在一起，以便能够保证它的行政管理更有效率，政治上得到人们的接受。

建立一种使世界的南部国家与北部国家处于权利完全平等地位的决策程序是十分重要的。这将会保障新的世界组织的战略和纲领决策既不会与发展中国家利益、也不会与工业国家利益背道而驰。因为没有多数南部国家政府的同意，全球环境与发展政策是无法制定的。而没有多数工业国家的赞同，一种全球政策也是不会获得成功的。南北国家权利平等的决策程序是在联合国全体大会偏向南部的决策程序（一个国家一票）与布雷顿森林组织偏向北部的决策程序（一个美元一票）之间实行第三条道路的结果。

1990年在蒙特利尔会议记录中（对于多边的臭氧基金会）做出如下规定，任何一项决策必须获得三分之二缔约伙伴的同意，在这里，这个三分之二必须同时包括发展中国家的简单多数和工业国家的简单多数。[21]在全球环境援助组织中，自从1994年以来，管理委员会的决策同样要求三分之二的多数支持，在这里，这个三分之二的多数既要代表60%的参加援助的国家，同时也要提供60%的援助经费。而一种南北权利平等决策程序的结果就是发展中国家与工业国家都能够行使一种有效的否决权。以上所说的，关于权力平等决策程序的两项安排，对于世界环境与发展组织来说，应该予以考虑。

在实行严格的权利平等决策程序的时候，对于各个国家的集团归属达成一致意见还是很困难的一件事情。例如新加坡，人均收入已经超过许多工业国家，但是，依旧属于“77国集团”的成员，继续属于发展中国家。在臭氧治理中，是根据一个特殊问题进行集团划分的。如果一个发展中国家每年人均消费氟利昂在300克以上，那么就自动地划归工业国家，因为工业国家必须要严格履行减少氟利昂的义务，这样，在进行权力平等的决策的时候，就要划归到工业国家集团之中。

世界环境与发展组织完全排除了这种根据特殊问题进行集团划分的办法。除此以外，还有第二个解决问题的办法，就是由各国自我界定，如联合国贸易与发展大会，或者联合国全体大会那样。至少可以预计，那些加入经济合作与发展组织的发展中国家（如不久以前的墨西哥和韩国）不得不自动地履行工业国家承担的环境政策义务。

2.非政府组织的参与

在关于环境与发展政策的国际谈判中，超越国家边界进行活动的环境与发展组织（非政府组织）的作用在明显增长。[22]这样一些跨国的联合组织在国际机构系统中可以提供多种多样的服务。它们通过高素质的工作人员进行花费不多的科学研究和政策咨询，监督各国相互履行各自的义务，向各国政府和公众舆论通报各种信息。还可以通过与“自己本国”外交官的谈判，或通过与其他谈判对手的谈判，把当地国内形势反馈给参加国际外交会议的政府代表们。

在这种背景下，认为应当赋予这些非政府的环境与发展组织一个国际合法地位的呼声日益高涨。国际劳工组织的决策程序可能就是一个先例。在这里，每个成员国家都有4票的投票权利，政府有2票，雇主协会与工会各有1票。

如果要把这样的决策程序移植到全球环境与发展政策方面，目前还有一定的问题。几乎还没有一个建立起来的环境与发展组织能够令人信服地代表自己整个民族的全体当事人。这样一种联合组织也许未来能够建立起来，是的，应当促进这个发展进程，在世界环境与发展组织的章程中，应当对于来自这两个不同利益阵营的、具有投票权的非政府组织代表做出正式规定。

3.资金筹措

有各种各样的可能途径来为世界环境与发展组织筹措经费。[23]自从20世纪60年代以来，工业国家始终承认这样一个政治目标，即把它们全部社会生产的0.7%用于发展援助。迄今为止，只有斯堪的纳维亚国家与荷兰遵守了这个目标，它们中的一些国家有时甚至超出了1%的比例。提醒工业国家遵守这个许诺，是为世界环境与发展组织的开支筹措经费的一种可行的办法。

除此以外，发展中国家的债务危机导致人们提出各种各样的建议，这种危机的解决是与解决环境与发展政策问题紧密相关的。80年代中期，美国的环境协会开始把对于发展中国家的债权拿到世界市场上拍卖，每个债务国家的政府可以用某一环境政策纲领与这些债权进行交换（自然债务的互惠交易），在这里，一般说来，热带雨林地区就可以受到保护，或者受到保护性利用。一种以保护环境为目标的削减以至勾销债务毫无疑问会大大提高筹措资金的潜力。如果工业国家把对于发展中国家的债权转让给了世界环境与发展组织，或者把从这笔债权的回收资金作为启动经费提交这个组织支配。

所有多边资金筹措机制都存在一个根本性的问题，没有一个受法律约束的、切实可行的义务。凡是用条约规定成员国必须缴纳会费的地方——联合国预算开支就是如此——情况不断表明，这种会费的缴纳已经变成一种政治手段，或者依赖于宏观经济周期的发展。所以，开辟一种自动的资金筹措财源似乎是很有用处、也比较现实的，这就是说，为了给全球性组织的开支筹措资金，实行一种不依赖于各国财政部长日常经济状况的间接税。

在学术界，最近也在联合国持续发展委员会内，对于两种资金筹措办法进行了激烈辩论。这两种办法都是通过国际资金划拨完成的：征收一种国际航空税、一种外汇交易税，以及交易所营业税。[24]每起飞一架民航飞机，征收5美元的税款，每年的全球收入大约15亿美元。征收一种航空税还是相对比较容易的，付出不大的成本就可以征收到一笔相当可观的资金，例如与征收机场费结合起来，可行性还是很高的。

为了给世界环境与发展组织筹集经费，第二个可能实行的好办法就是征收一种国际外汇交易税（托宾税）。最近一段时间，这个建议赢得了广泛的赞同，不仅仅是因为它能够抑制目前已经失控的国际外汇交易，而且还能够为全球环境与发展任务很体面、很容易地筹集到一笔税收收入。对于世界范围内的外汇交易征收0.5%的税款，每年就可以征收到1500亿至2000亿美元。

五、总结与展望

伴随世纪之交的来临，联合国的必要改革再次进入人们的视野。[25]提高效率、增加协调合作是人们所希望的。但是对于改善现有的国际环境与发展政策机构系统的作用来说，仅仅这些还是非常不够的。所以，应当尽可能在2000年决定建立一个世界环境与发展组织，作为联合国的另一个特殊组织，要迅速地建立起来。这个组织应当使各国政府、各种国际组织，以及私人活动主体把全球环境与发展政策的迫切任务放在一个首要位置。应致力于改善制定和贯彻实行新的国际公约与行动纲领的制度环境，加强非洲、亚洲、大洋洲、拉丁美洲贫困国家的谈判权威。

在决策程序方面，由于根据臭氧治理的模式实行南北权力平等的决策程序，世界环境与发展组织非常有可能获得人们的承认。在这里，多数发展中国家，同时还有多数工业国家，可以各自对于决策行使一种集体否决权。与此同时各种环境与发展组织的代表，以及经济界的代表可以根据联合国国际劳工组织的模式行使各自的投票权利。

而为环境与发展组织筹措经费也是可以实现的。通过对于现有组织和纲领进行一体化合并可以大大地节约成本。除此以外，通过实现工业国家0.7%的目标，通过把发展中国家的债权转为支付世界组织的开支，通过实行自动的融资机制，主要是征收一种国际航空税或者一种外汇交易税，还是可以保障资金筹集的。

（张世鹏　译）