（一）功能性

回溯历史，行政行为之所以能够成为德国行政法的核心，首先要追溯至创设者迈耶对这一概念的功能定位。在迈耶的《德国行政法》出版之前，行政行为（acte administratif）作为学术概念就已在法国法中出现。熟谙法国行政法的迈耶经由转译和加工，使其在德国法中生根开花。很多学者因此指出，迈耶并非行政行为的创造者（Schoepfer），充其量只是发现者（Entdecker）^[8]。但从创造者到发现者的降格，并不会折损迈耶对这一概念的贡献。事实上，正是迈耶的价值填充和技术改造，使这一概念焕发出此前在法国法中不曾有的绚烂光芒。

在迈耶的时代，在法与国家之间建立关联，使国家权力同样服膺于法律，以至最终实现“法治国”（Rechtsstaat），已成为学者强力鼓吹的目标。^[9]尽管彼时的法治观在今天看来，显得形式性太强，实质性不足，但相比之前的国家权力不受法律羁束，已是相当重要的迈进。此外，尽管这种形式法治观将法治简单地化约为“法律的统治”或“根据法律的统治”，并对于法律应具备的实质正义内涵，以及形式法治可能出现的危险都缺少必要省察，但它对于国家权力运作形式化、客观化的强调，恰恰为具有高度技术化要求的行政法提供发展契机。借由这一契机，迈耶首先将“依法律行政”（Herrschaft des Gesetzes）的原则导入德国行政法，使行政法系统自此拥有了全新的精神内核，之后更致力于通过法教义学的操作方法，通过对行政法学的彻底“法化”（Verrechtlichung）^[10]，来实现“依法律行政”下的行政法治。(https://www.daowen.com)

既然法治国在迈耶的时代被化约为“法律的统治”，那么法律本身的形式理性，即其明确性、稳定性、可预测性、可计算性也就当然地成为迈耶对于法治的核心判断^[11]。在此观念作用下，迈耶以司法判决为蓝本，创设出行政行为。在迈耶看来，判决对于司法成为理性公法活动的范本起到了核心作用，它使司法不再直接以其行为作用于人，而是必须通过个案形成一个高权决定，在判决中确定个人的权利和义务，司法由此具有了明确性、客观性和可预见性等这些法治的基本属性。迈耶受此启发，将行政行为定义为“从属于行政的政府裁决”，并使其全面吸收了判决“个体化与明确性”（Individualisierung und Klarstellung）、调整性（Regelung）以及高权性（Hoheitlichkeit）的核心要素^[12]。据此，借由对司法的制度模仿，行政行为在德国法中被创设完成。作为判决在行政程序中的对应物，行政行为也因此发挥着与司法判决一样的法安定功能，行政活动亦因行政行为这一行为单元的纳入，而具备了与司法一样的明确性、稳定性和可预见性。

在迈耶的上述创设活动中，我们能够显见其鲜明的目的追求和功能考量。行政行为原本空洞平淡的概念外壳，因为迈耶的价值注入，成为为法治国建构而进行的“目的性创设”（Zweckschoepfung）^[13]。而这一点恰恰也是行政行为成为德国行政法的核心，并历经百年依旧长盛不衰的根本原因。据此，尽管迈耶在定义行政行为时，不合时宜地将行政权的相对方称为“臣民”，但他希望借由行政行为的明确化功能而实现法秩序安定的构想，使这一概念超越了威权国家的观念局限，成为与西方自由宪政思想相符的功能性创造。