（二）型式化

法治国下的“目的性创设”使行政行为自始就具有充沛的价值内涵和明确的功能定位，而后世学者的努力，尤其是以法教义学为基础的阐发，更使这一概念具备了高度的技术性、完备性和型式性。因此，如果说行政行为作为行政法学的核心始自迈耶的极力鼓吹，那么后世学者的型式化努力，则使“德国行政法以行政行为为首要内容的趋向更加强化”^[14]。

行政行为在德国法中常常与行政合同、法规命令（Rechtsverordnung）^[15]等一起被归类为“型式化行为”（formale Verwaltungshandeln）^[16]。这类行为的概念、范畴、类型、体系以及与其他体系间的关联在德国法中，经过长期的学理讨论和实践演练都已相对完备且固定，换言之，都已“型式化”或是“程式化”。而德国行政法的秩序理念也因为这些成熟的型式化行为，演变为“行为方式的法教义学”（Handlungsformenlehre）。在这些行为方式中，行政行为无疑是型式化、制度化程度最高的一种。它不仅最早被研究，更因整体的高度完备性而成为德国传统行政法法教义学的核心。

行为方式的法教义学的本质，在于通过将纷繁复杂的行政活动提炼归纳为行政行为、行政合同、事实行为等具体类型，再抽象整理出不同类型的行为方式的构成要件（Tatbestand）和法律后果（rechtliche Wirkung），而使行政法整体置于行为类型的观察视角和规范框架下。^[17]这种法教义学处理同样与德国的法治国构想有着密切关联。法治国要求一切行政活动都必须符合法律。但要达成对行政的适法性控制，就应首先在学科系统中创建某些规范的、稳定的、制度化的“型式构造”（formelle Handelungsklammer）^[18]，并将它们作为行政活动的基本单元；之后再对这些行为构造，在适法性要件、法律后果等方面，尽可能地进行精密细致的学理界定和析分。从这个意义上说，德国在行政方式方面所呈现出的高度型式化、制度化特征，与其说是学理研究的严谨细腻所致，毋宁说是回应法治国对于行政的基本要求。也在这个意义上，我们可以理解，德国行政法学为何一向对行政程序缺乏重视，以至于《德国行政程序法》甚至将“简单、迅捷和非要式化”作为行政程序的基本原则。同样，这种“轻视程序”的态度与其说是源自“重实体、轻程序”的大陆法传统，毋宁说是因德国更倚重稳定化的、型式化的行为模式在实体方面对于行政适法性的控制功效。(https://www.daowen.com)

综上，行政方式法教义学的认知兴趣是“从无法预测的、变动不居的多样性行政中，提炼出类型化的行为单元（Handlungsausschnitte），并使其遵守特定的法律要求，以及具备特定的法律效果”^[19]。而在这种类型化努力中，又包含着两项基本诉求：一是通过简化行政机关对于行为手段的选择困难，促使其有效地、客观地、合法地完成法定职责；二是通过对行为方式的固定化、制度化和型式化，达成对公民的法律保护，以及对抗可能的行政恣意。^[20]耶利内克就曾断言，“形式是恣意的永久敌人和自由的孪生姊妹”^[21]。

由此，“简化行政方式”以及“抑制行政恣意”同样成为型式化的行政行为所应具有的两项重要功能。除此之外，型式化的行政行为还具有学理“仓贮功能”（Speicherfunktion）^[22]。经过长久的教义学锤炼和制度实践，型式化的行政行为已经与其他学理范畴建立起密切链接。这种链接不仅包含横向的，如程序要件、瑕疵理论、合法性前提、效力内容、类型化区分等；同样包含纵向的，如救济机制、诉讼类型等。由此，以行政行为为核心，一个相互交错的“网状结构”（ein Netzweck verselbstaendigter Verwaltungseinheiten）^[23]的行政法体系被建构起来。而这一整体构造除享受学科体系化的成效外^[24]，同样大大降低行政机关的法律适用困难。当行政机关的某种行为方式被定位为行政行为时，就会自动地与相应的程序规范、书面形式、存续性效力等拘束性规范，以及与撤销之诉、义务之诉、无效确认之诉等特定的诉讼类型产生关联。

基于上述功能，型式化的行政行为成为行政法秩序整体的固定构成（Bestandsteil），它有效促进了行政法秩序的稳定明确、可预测性和可计算性，也因此大幅提升了行政的可理解性与可接受性。对于行政行为的上述功能，甚至连倡导传统行政法学理应予调整和修正的施密特·阿瑟曼都评价说，“如果没有其稳固性的作用，没有任何行政分支可以形成，没有任何行政法的各论领域能够在生活领域中获得实际的转化”^[25]。