主观公权利的范围缩减

耶利内克将国家与个人重新置于法律关系下理解，因此其所持的公权观是一种同时包含了个体公权与国家主观公权的“整体公权观”^[32]，主观公权利也并非仅限于个人相对于国家的法律地位，同样涵盖了国家的主观公权利。这种整体公权观并非耶利内克独创，在耶利内克之前的公权著述中，“国家的主观公权利”就已被当作公权理论的重要议题，而那些惯常被我们视为国家权能的惩罚权、征税权等，也在整体公权说下被冠名为“惩罚请求权”或是“征税请求权”。^[33]权力、权能和主观权利在此完全具有了通约性。

但这种对主观公权利予以整体性观察的方法，却在之后发生了重大变化。国家的主观公权利的提法嗣后被从公权理论中删除，主观公权利也逐渐缩减为个人的法律地位。今日在论及主观公权利时指的也只是个人的公法地位，如毛雷尔在其《行政法学总论》中就将主观公权利定义为，“个人可向行政机关请求其为一定行为、不为一定行为或承担容忍义务的权能”^[34]。

对国家主观公权利的压制，在哈特穆特·鲍尔看来，“并非历史使然，也非现行实体法的作用结果”^[35]，他将原因主要归咎于奥托·迈耶的影响。迈耶曾在评述行政法与私法的区别时认为，“……关于行政的法制绝不像私法那般本质性地以权利为中心转动”^[36]，从这一论断中我们已经能够看到迈耶和耶利内克在立场上的根本分歧。耶利内克尝试将国家与个人之间的关系同样塑造为权利义务的互动往来关系，在耶利内克看来，迈耶却“只看到了国家和臣民之间赤裸裸的权力事实”^[37]。迈耶在其《行政法总论》“公法上的权利”一章中首先引用经典的私法定义来界定“权利”，认为权利是“个人为其利益而相对于他人所拥有的有限的意志力”。之后他马上指出，将此概念适用于公法中会遇到重大难题：此处的法律关系是公权力自身也参与其中的关系，而公权力在此又不可否认地具备法律上的优势，处于行政关系两端的国家与臣民也“完全不同”，因此平等并置地讨论“国家的主观公权利”和“臣民的主观公权利”并不妥当。^[38]

迈耶具体列举的反对理由有二：其一，国家权力的优势性和首位性。既然国家在法律制定之前就已经潜在地拥有了一切主权，之后才通过制定法律规定权利，那么国家就必然居于法律秩序之上，除国家发布的法律外，不可能再存在其他的法律来源。由此，国家是首位的，而权利是次位的，国家权力当然不能被置换为“权利”。其二，主观权利都是有限的，而国家权力却具有某种无限性，将无限的国家权力通过主观公权利予以归纳，“这种通过点数硬币的方式对于正确理解国家在法律上的无限权力却是一种障碍”^[39]。(https://www.daowen.com)

迈耶对国家主权的至上性、原初性和无限性的维护，无疑是对彼时德国强烈的国家主义诉求的回应。除迈耶外，其他反对将国家权能理解为主观公权利的理由还在于：其一，从概念模型来看，主观公权利以私法权利为模板，因此它更易被理解为实现个人利益的工具，更易被理解为个人个体化的权利地位，如将此观念植入国家权能的框架之下，认为国家行使权能也是为了私益，显然与国家权力的本质相悖^[40]。其二，从实现条件来看，私法权利的核心是向他人要求的意志力，这种意志力的实现又以司法保护作为保障，但国家所拥有的是至上的主权，这种主权无须向个人请求，更不需要借助特别的司法保护。

此外，传统公权理论最重要的目的是赋予个人免于国家违法干预的法律地位。换言之，公权理论的单向度在很大程度上也是由其历史背景和时代使命所决定的。即使在耶利内克严整周密的主观公法权利体系下，最光彩夺目的仍旧是其对个人权利的教义学归纳，而着墨不多的国家的主观公权利部分，则留下诸多未解问题和矛盾之处。例如，耶利内克在其《主观公法权利体系》一书中，分别讨论“国家机关的权利”“国家公法团体的权利”，但又在这些章节中不断强调国家人格的一体性，各个机关在这种一体化人格下，所拥有的只是“主观权利”的假象，其本质仍旧是“国家的权限，而非固定的权利”。^[41]由此也会在行政法中衍生出如下问题：在法律的至高性被置换为国家人格的一体性后，又如何再将行政从作为一体的国家中分离出来，并将之置于更高位的国家意思之下，从而承认行政与私人之间发生对等当事人关系的可能？换言之，如何将抽象的国家公权利再具体化为各个国家机关个别的主观公权利？这些问题一直都是后来公权理论史上的重要争点，这些都使耶利内克对国家主观公权利的概括更像是为理论的一体性和融贯性所做，其书写公权体系的核心志向仍然在于确立个人的公法地位，并回应个人自由和法治国的目标追求。从这个意义上说，集约于个人公法地位的传统公权概念在强调个人利益的依赖性与个人人格的从属性时，也凸显出这一概念在其初创时的伦理性和目的性。

综上种种，国家公权利最终从公权利体系中被彻底排除，主观公权利概念也被仅用以描述个人的法律地位。与此相对，与公民主观公权利相对的并非国家的主观公权利，而是国家的权限、义务和责任，即公法是“权力/权利”的对峙，而非权利/权利之间的互动往来被固化形成的“一般认知”^[42]。从历史观之，这种对公权利单方指向的确认，在某种程度上的确凸显且实践了其保障个人自由免受国家干预的伦理属性和目的趋向，但从法技术而言，它也使公法并未被塑造为“在所有环节上都是由相互交织的主观权利连接而成”的“整体性构造”^[43]。