法律关系与行政行为：非此即彼还是相互补充？

五、法律关系与 行政行为：非此即彼还是相互补充？

概念功能指向阙如、制度化体系化程度偏低、核心理论难获突破、平等关系的构想又存在弱化行政控制的危险，这些弊端都导致法律关系学理虽然表现出诸多优越性，却始终在“阿基米德支点”与“明希豪森的辫子”之间游移，并无法彻底替代行政行为。与此同时，传统学理的捍卫者也回击法律关系学者对于行政行为的批判属于毫无实据的夸大。^[161]在他们看来，作为法解释和法适用工具，行政行为并非像法律关系学者所指责的那样，对于相对人完全缺乏关照、对于特殊领域的事物结构完全缺乏体察、完全不具备过程性和时间维度，相反，行政行为学理已经通过诸如行为附款、授益行政行为、依申请行政行为、程序要求等制度设计回应了上述问题，而在行政行为占主导地位的很多领域，“也并未明显觉察出法律关系学者所提出的问题”^[162]。

事实上，无论是极力鼓吹其优越性的支持者，抑或讥讽其是“空洞形式”（Leerformel）^[163]的反对者，本质上都是将法律关系视作行政行为的竞争者和替代者，二者非此即彼，而这也是法律关系自“重获发现”以来学界对其的一般定位。但这一学理在与行政行为的相互竞争中同时呈现出的优越性和局限性，促使学者开始重新思考二者的关系。相较哈伯勒（Haeberle）和鲍尔（Bauer）这些早期倡导者，越来越多的行政法学者，包括法律关系学理的倡导者都开始转而认为，二者相互补充而非彼此对立，或许更能提供“与时代相符的行政法认知基础”^[164]。这一认识的得出，除因法律关系学理自身存在尚未克服的缺陷外，同样基于对行政行为以及传统行政方式法教义学的功能价值及其革新能力的理性考虑。