法律关系和行政行为的相互补充
既然“用法律关系替代行政行为的做法并不值得推荐”[173]，法律关系也不应视为是对传统行政方式法教义学的彻底推翻，那么法律关系和行政行为的关系就应在相互补充和共同作用的模式下重新定位。事实上，两者的相互配合、相互补充已经在一些新兴行政领域，如环境法、能源法和建筑法领域获得展现。在这些领域中，传统的双边关系被三边和多边法律关系所替代。这些法律关系大多涉及复杂的利益结构，包含多个利益主体。学者尝试在这些新兴领域中，借助法律关系学理为多元关系的处理提供一种开放构造，这种构造覆盖不同的规制和任务领域，也容纳不同的“形成、裁量和权衡标准”，借由这种整体性构造，行政得以完成对相互交错的利益的权衡与比较。尽管法律关系学理的优越性使这种利益权衡与比较具有整体性、交互性和动态性，但仔细观察会发现，在这种框架性构造中，承担每项具体的利益权衡和分配任务的概念工具，仍旧是行政行为。“为对相互冲突的利益进行体系化规整，行政在此过程中的每项决定都需满足基本的理性需求（Entscheidungsrationlitaet），而这一需求又只有借助行政行为的规范性构造才能获得”[174]，因为行政行为的形式化构造不仅抑制了行政恣意，亦使行政决定的做出具备最低限度的理性。从这个意义上说，法律关系为新兴行政提供了重要的分析框架，但行政行为却是其中不可替代的理性决定要素。此外，现代行政在处理利益交错的多元法律关系时，为缩减其复杂性，往往将行政程序予以“分节化”（Geliederung）和“序列化”（Temporalisierung），行政决定也因此在更大程度上表现为分层或分级决定。[175]这种分节化和分层化处理旨在通过将一项完整的决定划分为多阶段（gestuftes Verwaltungsverfahren）完成，来提升行政决定的弹性，并使复杂行政重新获得被“概观了解”（Ueberschaubarkeit）的可能。[176]在复杂过程被分级分层后，行政机关可在每个阶段下分别做出阶段性决定（Zwischenentscheidung），这些阶段性决定可以表现为先行裁决（Vorbescheid），也可以表现为部分许可（Teilgenehmigung）[177]，总之都是行政机关在尚未完全澄清案件事实的情形下，对已决部分的先行决定。因为只是暂时性决定，对嗣后的整体决定并没有约束作用，所以这些新兴行为被认为极大提升了行政应对复杂现实的弹性。但值得注意的是，这些“分层行政程序下的制度设置”（Institute gestufter Verwaltungsverfahren）[178]同样以行政行为为结构单元，以行政行为为制度基础，本质也仍旧是对传统行政行为的灵活化处理，现代行政对行政行为样式的适用，也同时将行政行为所附带的稳定性、可预测性以及法治国约束同样导入多元法律关系领域。正因如此，德国学者评价，“如果没有行政行为，环境和建筑法中的计划决定将无法具有稳定化的效果”，“而未来在内部行政咨询结构的不可预见性中，是否能够引入更多的光照，同样有赖于在结构上，根据行政行为的样式而建构的控制性决定（Schaltentscheidungen）”[179]。
综上，在被重新定位之后，“法律关系学理既不是旨在取消行政行为（或其他行政方式），也非取消主观公权利，更不是取消行政机关的权限和职能，概言之，法律关系学理并没有对传统的行政法学理及其体系化构成产生威胁。相反，它只是尝试将程序思考的要求引入行政法中，并在曾经被分开总结的行政法的基石中纳入整体性思考”[180]。而实践也证明，无论是行政行为还是法律关系，对于新兴行政都不可或缺，只有二者相互配合，才能有效应对行政现实的新变化和新发展。