程序基本权与复杂决定的分节化和序列化
相比程序控制，传统行政方式法教义学更倚重稳定化的、型式化的行为模式在实体方面对于行政适法性的控制功效，这一点不仅导致行政行为学理缺乏对决定程序的重视，同样使相对人的程序权利受到弱化。
但德国行政法学理通过引入“程序基本权”的观念，在相当程度上克服了上述弊端。“程序基本权”概念最初来自于欧洲人权法院判决，其思考出发点在于，既然公民在共同体下应被视为自我负责和具有独立人格的个体，那么就不能仅将其作为国家程序的客体，而应将其作为“理性的参与者”，通过行政程序赋予其了解事实、陈述意见的权利，对行政决定的做出施加积极主动的影响。[109]因为欧盟法的拘束机制，这一观念同样被导入作为成员国的德国。事实上，在德国基本权理论中，基本权作为客观价值的学说早已对程序基本权进行了理论铺陈。该学说认为，基本权对于整体的法秩序均有约束力，在法律的制定、解释和适用过程中，都应被作为客观价值决定（objektive Wertentscheidungen）予以尊重。[110]而作为客观价值的基本权的功能之一就是确认国家负有义务，必须通过确立适当的机构与程序，来促进基本权的实现，即所谓“通过机构与程序的基本权保障”（Grundrechtsverwirklichung durch Organisation und Verfahren）[111]。由此，将程序权利上升为基本权利，不仅成为行政程序理论最重要的宪法基础，也使行政程序因为与基本权有了关联性，而转化为一个在行政法体系中“具有枷锁效力（katechonitische Wirkung）的杠杆”[112]。
但相较实体性决定，持续的、可变的、非形式化的行政程序并不容易受法归整，换言之，“传统行政方式教义学并非轻易地就能与新的程序法取向相互整合”[113]，而复杂的现代行政过程又在更高程度上加深了这种整合难度。为解决这一难题，德国新近的行政行为学理尝试将行政决定予以“分节化”（Geliederung）和“序列化”（Temporalisierung）处理，即通过将一项完整的行政决定划分为多阶段（gestuftes Verwaltungsverfahren）完成，由此来应对情势的持续发展和变化可能。[114](https://www.daowen.com)
除服务于决定的弹性与灵活性外，分节化与序列化最大的效用还在于通过程序的明晰（Verfahrensklarkeit）获得行政决定的确定性。如上文所述，可预测性、可计算性对于法治行政至关重要，也正因为有效提升了行政的确定性，行政行为成为现代行政的核心行为样本。但公私混同、合作行政、风险社会等复杂的现实因素却大大损耗了现代行政的确定性。而现代行政实践又证明，提升行政的确定性和可理解性，已不能仅仅倚重对实体决定的规范化控制，还在相当程度上依赖程序的足够明晰确定。从这个意义上说，将行政程序予以分节化和序列化，正是通过程序的“确定性”（Uebersichtlichkeit），使复杂行政重新获得被“概观了解”（Ueberschaubarkeit）的可能。[115]
分节化和序列化使行政程序尽可能明晰，这种明晰性的具体要求又主要包含如下方面：首先，明晰整体过程中的参与层级（Entscheidungsinstanzen）及它们各自对整体决定的影响；其次，明晰决定可能涉及的利害关系人（Entscheidungsbetroffenen），以及他们各自的利益结构与利益化组织；再次，明晰程序的步骤（Verfahrensabschnitt），以及在各步骤中所做的各种有直接拘束力或无拘束力的决定。[116]程序的分节和序列化处理尤其应适用于如下两种情形：一种是整体决定太过复杂，之后难以剖析分明的；另一种是两个原本彼此独立的行政过程相互交织在一起。[117]将复杂程序予以分级分层后，行政机关就可分阶段地做出处理，而在这种多阶段行政程序（mehrgestufiges Verfahren）下所做的阶段性决定（Zwischenentscheidung），既可是独立的、具有直接对外效力的行政行为，也可是非型式化的通知、指示、允诺、咨询等。如果各个阶段的决定均是具有直接法效性的行政行为，这些决定就构成了“多阶链条”下的“复数行政行为”（mehr Verwaltungsakt）；如果整个过程中只有最后的决定才具备行政行为的属性，这个行为就是德国法中的“多阶段行政行为”（mehrstufiger Verwaltungsakt）。[118]以此标准来甄别，上文所述的暂时性行政行为、先行裁决和部分许可，都是诞生于这种程序分层机制下的独立的新型行政行为。它们和后续的行政决定共同构成了相互关联的“行为束”（ein Bundel der Verwaltungsakte）。也正因为与程序分层密不可分，这些新兴行为类型又被视为“分层行政程序下的制度”（Institute gestufter Verwaltungsverfahren）[119]。