作为公民权利/请求权体系的公法

公权理论发端于主观公权利从客观法中的区分与剥离，而要认识这种区分和剥离的价值，最好回到此前的状态，即二者并无区分、互相混同的状态。如前文所述，在主观权利未从客观法中剥离之前，国家与个人间的关系为“绝对主义国家主权观”所主宰。这种观念否认个人相对于国家的独立地位和独立权利，认为“个体已经被整合入一个融洽和谐的整体”^[122]。最初这个整体被称为“客观精神”“群众意志”或是“国家意志”，之后则为“法律”或“客观法”所替代。客观法的出现使之前具有宗教意味的“整体秩序”被世俗化、唯物化和政治化，但其精神内核本质上并未改变。

这种同一性和一体性的构想同样渗透到行政领域。19世纪德国公法的整体努力就是使行政臣服于法律，行政是否符合正义（Recht），只取决于其是否合法（Gesetzmaessigkeit）。^[123]因为法律制定和法律执行是否同一（Einheit），同样属于理想国家是否同一的问题。据此，如果行政违反了法律，并非意味着对公民权利的侵犯，只是国家的内部事务，而法治国业已为行政配备了适法性的内部控制机制。相应地，控制机制对违法行政的纠正也只是为了重构法制定与法执行之间的同一性。从这个意义上说，即使公民彼时同样被赋予了提起行政诉讼的权利，但其通过行政诉讼所承担的只是“维护理想国家同一性”的工具性作用。

但公权否定说所描绘的国家理想显然并非政治现实。现实国家绝无可能将个体的自由权利与国家目标彻底统合，无法将所有的不法和压制予以消弭，现实法律也不可能拥有理想的品质。“这一点不仅适用于那些由暴政所制定的法律，还适用于所有由人所制定的法律。”^[124]因此，尝试建构一个国家/个体、整体/部分的同一“几近一种空想”^[125]。(https://www.daowen.com)

区别于上述整体主义国家观，公权理论建立在以下认知基础上，“个人不仅是国家的成员，而是能够与其相互对立，拥有针对国家的抵抗性权利（Widerstandsrecht）的独立个体”^[126]。在这种国家/个人相互对立的格局下，法治国和公法规范不仅具有内部面向，同样包含外部面向。从内部而言，法律是对行政的命令，行政的适法性也由内部的控制机制所确保；但从外部而言，公法规范与私法规范一样，都是对行政与公民间法律关系的规定，是对个体相对于国家的权利的设定。由此出发，“当法律所塑造的个人权利与公共福祉的更高同一因为行政而遭到破坏时，公民就会由国家成员转化为私人主体，基于对其个人事务的维护，作为一个对立的当事人，而非整体的一个分支与行政相互对峙”，也因此，“在行政违反法律之处，会确定地产生主观权利”^[127]。

从伦理角度而言，在行政的客观适法性之外强调公民的主观公权利，可谓对个人相对于国家的独立地位的宣告，彻底挑破了个人权利能够与公共福祉在更高秩序中获得同一的幻梦，并在理性国家观的主导下，重塑公民与国家在法律关系下的互动往来甚至对立对峙。个人独立于国家或行政的法地位，因为公权理论获得法律上的清晰轮廓，而不再只是行政适法性的反射效果。^[128]从法技术层面而言，公权理论的提出也使“权利”同样成为整序公法的结构单元，公法得以如私法一般被理解为一套公民权利/请求权体系。以迈耶为代表的，有关“关于行政的法秩序绝不像私法那般本质性地以权利为中心转动”^[129]的传统观点因此受到强烈摇撼。