论证过程与法院说理
本案的核心争议点是刘某明与张家港市发改委的823号通知之间是否有利害关系，而再审裁定也围绕这一问题展开。对这一问题的阐释，再审裁定又依照如下层次逐次展开。
1.何为“利害关系”？
既然判定相关人原告资格的基准在于“利害关系”，那么本案裁定首先对何为“利害关系”进行解释。尽管2014年《行政诉讼法》修法时用“利害关系”取代了“法律上的利害关系”，并尝试借此释放出原告资格应放宽解释的讯息，但本案裁定在解释“利害关系”时，仍旧认为所谓利害关系，“应限于法律上的利害关系”，“不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织”，同时，“因为行政诉讼乃公法上的诉讼”，因此，“法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系”。[4]在进行上述铺陈后，法院在裁定开篇即明确指出，“只有主观公权利，即公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼”。[5]与之前诸多判决，包括本案一审、二审判决借由“不利影响”或“直接影响”来释解“利害关系”不同，本案裁判首次适用了“主观公权利”概念，并将其作为释解原告资格的全新学理。
对于主观公权利，本案裁定尽管只是简单地将其界定为“公法领域的权利和利益”，但仍旧尝试从两个方面对其轮廓予以基本澄清。首先，主观公权利区别于反射利益，后者并不属于公法上的利害关系，因此也就不能诉请司法保护。其次，主观公权利一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。裁定还举例示明，“举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。”[6]
2.为何是主观公权利？
本案裁定将“利害关系”释解为“主观公权利”，并将其作为判定我国行政诉讼原告资格的全新基准，就会引出如下问题：司法裁判为何选择“主观公权利”这一域外概念释解我国行政诉讼的原告资格，其理由和依据何在？刘某明案裁定接下来进行了解释，这一概念的纳入与我国行政诉讼制度的整体功能定位有关：“行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一。行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”既然行政诉讼的功能主要在于个人权益的保护，那么将原告资格限定为主观权利，强调“原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且这种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性”[7]，也就显得合乎逻辑。(https://www.daowen.com)
3.如何判定主观公权利？
在将原告资格中的“利害关系”释解为主观公权利后，对如何判定主观公权利的问题，刘某明案裁定当然地吸收了德国法的一般思路，即诉诸“保护规范理论”。“保护规范理论”或“保护规范标准”，是“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。据此，从本质而言，保护规范理论是借由对实体法规范是否具有“个人利益保护指向”，来判定个人主观公权利的存立。在裁判者看来，诉诸保护规范理论判定主观公权利，不仅将“法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值”，而且也与我国《行政诉讼法》规定的“行政行为合法性审查原则”相互契合：“法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。”[8]
4.如何适用保护规范理论？
保护规范理论将主观公权利的存立系于对实体法规范的“个别利益指向”的探求，其本质仍旧是法律解释问题。由此，在如何适用保护规范理论的问题上，尤其是如何解释行政法规范的“私益保护性”问题上，刘某明案裁定同样给出了相应的指针，“对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地只见树木不见森林，而应坚持从整体进行判断，强调‘适用一个法条，就是在运用整部法典’。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政”。为避免法官在解释过程中的偏狭，刘某明案裁定也特别强调在解释法规范的利益指向时，应从整体出发，“参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质”，但这种体系化解释同样有其界限，基于司法能力和司法资源的限制，“将行政实体规范未明确需要保护，但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。”[9]
5.刘某明在本案中是否有主观公权利受损？
在将行政诉讼的原告资格界定为主观公权利，并将其判定方法回溯至保护规范理论后，本案对刘某明原告资格的判定，即转化为探求张家港市发改委在作出823号通知时，所依据的实体法规范是否要求其考虑、尊重和保护刘某明的个人权益。法院在此首先列数了市发改委作出823号通知所依据的实体法规范，包括《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定。法院在解释上述规范的“利益保护指向”时认为，它们所指向的只是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等”公共利益，这些条文“并未要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地承包经营权的保障问题”。既然条文内容并不包含对刘某明等土地承包经营权人的个人利益保护指向，那么“项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。”经由上述分析，本案裁定最终确认，“即使张家港市发改委作出823号通知涉及刘某明依法使用的土地，刘某明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议”[10]。在适用了主观公权利和保护规范理论之后，法院仍旧确认，刘某明并不具备行政复议的申请人资格和行政诉讼的原告资格。