保护规范的纳入与意义

2014年《行政诉讼法》修改时将作为原告资格衡定基准的“法律上的利害关系”扩张为“利害关系”。修法者期望通过上述修改来统一原告和第三人的认定标准，并借此修改释放出“原告总体上还是应当放宽把握”的讯息。^[98]但修改后的诸多判决仍旧习惯于将新法的“利害关系”限定为“法律上的利害关系”^[99]，在立法意旨和现实操作之间显然还存在相当距离。

直至2017年刘某明诉张家港市人民政府行政复议案，法院对于“利害关系”的解读发生重大转向，主观公权以及保护规范理论被纳入，并由此成为衡定我国原告资格的重要基准。“只有主观公权利，即公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。”在利害关系被置换为“主观公权利”后，作为其确定标准的保护规范理论的出场也就合乎逻辑，“保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”^[100]。

相较之前概略地将利害关系等同于不利影响，该案裁定对于主观公权利以及保护规范理论的纳入，可以说是我国行政审判在原告资格领域的重大迈进，这一转向至少会在以下方面产生积极影响。

其一，将利害关系置换为主观公权利，并将其诉诸保护规范理论，使我国行政诉讼原告资格的判定有了相对清晰的分析框架和相对确定的推导步骤。主观公权和保护规范理论在德国法的发展已逾百年，至今已累积出精致细密的法教义成果，以上述理论作为诉讼实践支持，相较之前相对粗糙乖戾的“经验探索”，会为我国行政诉讼的未来发展提供更扎实可靠的基础。(https://www.daowen.com)

其二，主观公权利和保护规范理论的纳入同样有助于我国行政诉讼整体定位的厘清和纯化。我国行政诉讼法一直将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“监督行政机关依法行政”作为共同功能并置，两者不分仲伯。这种整体定位的模糊不清和规则设计的摇摆不定，使行政诉讼在很多环节都呈现出失衡之势，而各种制度杂糅也在很大程度上引发了规范的矛盾冲突和效力相抵。^[101]从这个意义上说，刘某明案将主观公权利和保护规范理论作为衡定原告资格的基准，并因此强调诉讼的目的首先在于保障公民主观权利，能够在相当程度上纠正我国行政诉讼混杂交错的格局，也会厘清和纯化我国行政诉讼的功能定位。

其三，纳入保护规范理论、将对原告权益的保护引入案件所涉及的具体法规范的解释，同样会使我国行政诉讼对原告权益的保障彻底摆脱诉讼法明确列举的桎梏。此前将利害关系等同于不利影响的最大问题就在于，它并未廓清行政诉讼所保护的权益类型和权益范围。在“利害关系”之下，学界对保护权益的总结往往也仅限于对《行政诉讼法》以及司法解释中关于权利和利益的归纳和列举。“受行政行为实际影响的并能够获得司法保障的权利包括：《行政诉讼法》中的人身权与财产权；司法解释中补充的相邻权与公平竞争权、企业经营自主权，以及在司法实践中被逐渐纳入的受教育权和就业权等。”^[102]保护规范理论的导入使原告权益是否受法律保护，不再依赖于该项权益是否属于诉讼法以及司法解释明确列举的权益类型范畴，而是转向对被诉行为所涉及的行政实体法规范的解释，“即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。从具体的法规范解释中探求应予保护的主观公权，彻底打破了传统行政审判有关“原告主张权益应属诉讼法明确列举”的认识窠臼。而引导法院在个案判断中借由法律解释的技术和方法来功能性地划定“权利和法律上的利益”的边界，同样会驱使此前一向论证简略、说理匮乏的法院，通过不断的解释实践逐步累积，并最终型塑完成我国原告资格的裁判标准。

其四，纳入保护规范理论，同样也在主观公权的确认与具体行政规范领域之间建立密切关联，并由此为主观公权的整体性观察和功能性判定提供基础。法院在该案裁定中强调，保护规范理论是“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”，即通过回溯行政行为所涉及的具体规范领域来判定主观公权的有无。这种回溯同样在主观公权与具体规范领域所涉及的事物构造（Sachstrukturen），即法规范所作用的具体生活关系和生活领域之间建立密切关联。而将主观公权与现实生活作用紧密相连，又为法院在“规范内容”和“客观现实”之间的“循环观察和诠释”^[103]提供试练场域，并因此触发法院在原告资格领域的规范续造及对主观公权的范围拓展。