核心概念功能指向的阙如

行政行为之所以能够成为行政方式法教义学的核心组成，除高度的制度化和型式化特征外，另一重要原因还在于，这一概念从创设时就具有鲜明的功能指向和目标追求。自迈耶将“依法律行政”原则导入德国行政法始，对行政予以合法性控制就成为现代行政法的精神内核。但这一学科价值又需要借由某种功能载体才能实现，而行政行为恰恰就是迈耶为达成这一目标所选择的功能载体。从法技术而言，行政行为最初是对司法判决的制度模仿，也通过这种制度模仿，行政行为汲取了判决“个体化与明确性”的核心要素，并因此将稳定性、明确性和可预测性这些法治国要求导入行政法秩序^[134]；而后世学者对行政行为持续进行的型式化努力，尤其是对这种型式构造的构成要件、法律效果以及合法性基准的学理析分，更强化了行政行为实现“行政合法性控制”的工具性价值。德国学者因此将行政行为比喻为“凸视镜”（Brennglas），“透过这一凸视镜，行政的多重功能和公法的所有要求都得以聚积”^[135]。行政行为得以在德国法中历经百年依旧长盛不衰，除高度教义化的原因之外也是因为其明确的功能性。(https://www.daowen.com)

但遗憾的是，作为核心概念，法律关系在行政法中缺乏这种鲜明的功能指向和目标追求。与行政行为相比，法律关系虽然同样为现代行政提供一种观察框架和分析工具，但这一框架并不包含“目的论特质”，尤其是并不包含诸如对行政予以合法性控制这样的功能指向，它与学科精神内核之间的相互隔膜，使其并非像行政行为一样，是能够揭示学科意义的具有“规定功能的法概念”^[136]。如前文所述，法律关系得以在行政法中兴起，很重要的原因就在于，传统行政方式法教义学已无法有效因应新兴行政的复杂多样和快速变迁。但行政行为理论的拥护者认为，新兴行政虽然使行政获得更多的自主性成为必要，但行政自主性的大幅提高绝不意味着行政决定可以就此与法律拘束彻底脱钩，换言之，尽管传统的行政法教义学及其合法性控制模式必须在新兴行政下进行检讨和革新，但并不代表现代行政法的价值导向和精神内核已经发生根本变化，“依法行政”仍旧是法治国不容放弃的基本原则，强调行政的合法性、重视法律对行政的拘束也始终是行政法一以贯之的基本立场。从这个意义上说，尽管“法律关系”在提高行政效能、为多元利益提供竞争与妥协的平台，以及在行政法体系中引入对程序和组织的同等关注等方面，都对传统行政法法教义学产生强烈冲击，但因为缺乏对行政法基本精神的直接回应，其并不具备如行政行为一样的穿透力。也基于这一原因，皮茨克教授形容法律关系在很多时候都只是表现为一种“空洞的形式”（Leerformel）^[137]。