哈特穆特·鲍尔：法律关系说与保护规范理论的摈弃
相比阿瑟曼对于传统公权理论和保护规范理论的承继和发展，鲍尔教授显然是传统公权理论的批判者。在鲍尔教授看来，传统公权理论已经深陷危机，需要根本的、方向性的调整（Neuorientierung）。而造成危机的原因在于，传统公权理论始终将保护规范理论嵌入其中，始终“偏向于在保护规范理论的语词下，解决公民针对行政机关的主观公权利的查明问题”[111]。但保护规范理论本身包含重大缺陷，这就导致若公权理论不与其彻底切割，就难以克服危机。也因此，鲍尔教授为公权理论的发展提供的出路是，彻底摒弃保护规范理论，选择其他范畴重新证成主观公权利。这种全新的范畴就是法律关系理论。鲍尔同时也是现代行政法律关系理论的重要倡导者，其对于公权理论的发展也因此与其对法律关系理论的推崇相互嵌套。鲍尔的观点可大体总结为以下几点。
第一，保护规范理论的问题与批判。鲍尔有关新公权的论点都以对保护规范的批判为前提。如上所述，保护规范理论的本质是一系列“有助于法律解释的原则、方法和假定的集合”（Kanon von auslegungshilfe Regeln，Methoden und Vermutung）[112]。但正因如此，它杂糅了各类斑驳芜杂，甚至相互冲突的原则、方法和推定，在适用时也常常会引发司法的高度不确定性。在其经典论文《新旧保护规范论》中，鲍尔教授除列数确定的、统一的整体性解释方法在保护规范理论发展中的一贯阙如、单项“解释指令”（Auslegungsdirektiven）的变动不居以及前后矛盾外，还犀利指出，无论是倚重立法者意图的旧保护规范理论，还是倡导“就法律的整体结构、适用对象、所欲产生的规范效果以及社会发展因素等综合判断”规范保护意旨的新保护规范理论，都无法避免地使主观公权利的查明最终落入“价值化的法律解释”（werten Gesetzesauslegung），并最终使其结论变得毫无根据（begruendbar）。[113]
第二，法律关系理论。正因为保护规范理论的上述问题，挥别保护规范理论寻找其他范畴证成主观公权利，就成为鲍尔教授用以克服传统公权危机的方法。而这种全新范畴就是法律关系理论。法律关系学理于20世纪六七十年代在德国行政法学界兴起，其目标所指就在取代传统的行政行为法教义学。与行政行为的框架结构不同，在法律关系之下的个人，已非孤立的权利主体或是义务承担者，而是在一种由法律所约束的，彼此对立、交互作用的权利义务所形成的具体法律关系网络下的法主体。相应地，公民的主观公权利也不再是单纯的权利形态或请求地位，而必须放在公法法律关系的网络之下，作为一项构成要素予以理解。[114]在鲍尔看来，在整体的法律关系视角下重新观察和确定主观公权利，与传统保护规范理论相比至少有三项优势：其一，对具体法律关系的总体观察，即具体权利可以从调整具体法律关系的全部规范材料中导出，由此避免了对规范利益保护指向的孤立或割裂式推测。其二，宪法与行政法的一体式观察。在鲍尔看来，阿瑟曼所倡导的“一般法适用优先以及赋予宪法后续的漏洞弥补作用”，与基本法规范并不相符，法律发现的过程应当依赖于对宪法与行政法的一体式观察，即“视线需要在一般法的前结构化的（vorstruktuierend）规范材料与核心的基本权利内容之间进行流转”，而这又需要将视野拓展到调整这一法律关系的规范整体。其三，可以在公权判定时纳入对法律关系所涉及的事务领域的事实结构。通过法律关系框架观察主观公权利同时也是将这一问题转向“日常生活的现实”，转向与法律适用相关的“具体的生活关系”。[115](https://www.daowen.com)
第三，国家主观公权利的复兴。既然倡导国家与公民属于法治国之下相互关联的权利义务关系，那么从法律关系视角出发，也必然会得出国家同样拥有主观公权利的结论。由此，因为公权的单方指向而在公权理论中长期受到压制的国家的主观公权利也开始复兴。鲍尔认为，“国家公权利的复兴”在公权理论的方向重设上发挥着至关重要的作用，甚至可以彻底将主观公权利从学理上“纯属多余”的法律创设中挽救出来。其理由在于，它能够在很大程度上拓宽主观公权利的范畴，使其不再局限于“法律所保护的个人利益”，而同样囊括国家的法地位，公权“传统的单一性”（Farblosigkeit）由此为“多样性”（Vielfaeigkeit）所替代。主观公权利也不再通过抽象的“法律意志力”概念予以理解，不再只与个体人格以及个人利益相互关联，而成为开放的、能够容纳不同内容变体和种类权能的框架性概念（Rahmenbegriff）。事实上，在鲍尔时代，那些阻挡国家公权概念获得承认的障碍的确都已被突破，而撇去传统公权概念中的伦理性要素，将其作为“现实经济关系和生活关系的结构单元（Strukturteil）”，并重新承认国家的主观公权利，不仅有利于对国家与公民之间法律关系的整体性观察，也同样为公法诉讼中不断拓展出的机关诉讼等新兴类型提供伦理基础。
第四，第三人权利的证立。传统公权学理中，首要关系是国家与个人之间的关系，第三人权利作为“异己者”[116]存在。而对第三人权利的判定，传统公权学理往往倾向于创制与援引各种“权利推定”（Freiheitsvermutung），这也使片面和武断判断的可能难以避免。在法律关系学理下，原则上已不存在相对人与第三人之间的区别，因此，规范是否具有第三人的保护目的也不再是确定第三人主观公权利是否存在的核心要点。相反，对第三人权利的探求，与对相对人权利的探求一样，应诉诸由宪法和行政法所影响的国家与多个公民间所形成的整体性的法律关系，诉诸由所有参与者所共同形成的权利义务的互动关联，以及法律所规范的具体的规制领域。[117]申言之，所有参与者具体的单项权利或义务都是从这些由整体法秩序和事务领域所支配的具体的法律关系中得出的。
鲍尔的上述理论代表了公权理论的新发展，但其在多大程度上为传统公权理论带来根本性、方向性的全新调整值得商榷。首先，鲍尔对保护规范理论最核心的批评就是其适用的不确定性，但这一指责与其说是专门针对保护规范理论本身，毋宁说是针对所有的法解释方法和过程。而且，法解释本身也不可能是永远稳定明确的，它必须保持一定的开放性和灵活性，由此才能使公权理论与权利保护的现实需求相互适应。这一点即使是鲍尔本人也承认，“保护规范理论的弱点恰好就是其优势”[118]。其次，鲍尔消除了相对人与第三人之间的区别，将所有的个体公权利都放置在具体的法律关系之下探求。从表面来看，似乎是克服了传统差异性处理方式的刻板，强调了主观公权利判定的灵活性与多样性，但其结果如阿瑟曼所言，是“自始即放弃了可一般化的尺度，将一切都委于有自己情况的个案”，也因此，此时的“法律安定性（与采用保护规范理论时相比）不会增强，只会减弱”[119]。最后，法律关系本质上只是一个框架，要在法律关系下具体探求和证立主观公权利，仍需借助法规范的择定、解释和判断，换言之，即使是在法律关系下探求主观公权利，这一问题最后仍旧会落入法解释作业，落入保护规范理论的框架。正是这一原因，尽管鲍尔批判保护规范理论“在思维方法上为规范适用者的价值立场打开了大门”，却又承认，“成文和不成文的相关法律规范，特别是宪法、行政法以及一般法律原则，对于具体权利义务的查明具有决定性”，而在查明过程中，主观权利的规范性与对一般法的依赖性仍需保留。[120]从这些角度而言，鲍尔虽然极力主张彻底摒弃保护规范理论，但其理论还是无法从本质上彻底截断主观公权利和保护规范理论之间的关联。