行政正当性基础的转变
新兴行政引发的还有行政正当性基础的转变。在传统的分权模式和宪法秩序下，行政的正当性从整体上主要源于立法的“民主授权”，而在具体决定中则表现为消极方面不抵触法律（法律优先），积极方面有法律授权（法律保留），即具体行政决定是在谨守“依法行政”原则中获得正当基础。[33]但伴随行政现实的复杂化与利益主体及利益格局的多元化，僵化严苛地谨守法律，已不能再为行政，尤其是复杂的行政个案决定提供充分的正当性基础。在此前，人们或许还信赖行政只要遵守制度化、形式化的行为模板，就可得出具体个案中的唯一“正解”；而传统行政方式法教义学的核心，也在于为行政提供这样的行为模板，并预设出如下前提：行政只要通过对这些行为模板的严格遵守，就能在具体个案中得出唯一正解。[34]但多样复杂的行政现实使人们不再仅仅关注具体行政是否“合法律地做出”，或者说，公众已经并不满足于行政依据僵化、严苛的法律涵摄技术在实体法上所得出的“唯一正解”。事实上，在某些利益多元和诉求分散的个案中，是否真的存在“唯一正解”本身也值得怀疑。相反，该决定是否通过各个不同的利益主体充分参与、热烈讨论和相互妥协而达成，行政决定是否是法律所容许的多种合法选项中“最符合客观现实（sachrichtig）、最具理性（rational）的最适决定”[35]，成为行政决定获得信赖与认可，进而获得正当性的必要条件。
也正是在这一背景下，自20世纪80年代末90年代初开始，在德国兴起了以施密特·阿瑟曼（Eberhard Schmidt-Assamnn）和霍夫曼·利姆（Wolfgang Hoffmann-Riem）为代表人物的行政法革新运动（Reform des Verwaltungsrechts）。革新运动主张对传统以“合法性”为核心诉求的行政法教义学进行根本检讨，并尝试发展出一套超越单纯的合法性调控、更完整且更足以确保行政理性的规范体系，由此来应对行政实践的复杂变迁。[36]在这些倡导者看来，行政效能（Effizienz）、行政过程的透明（Transparenz）和亲民（Buergernaehe），以及行政决定的可接受性（Akzeptabilitaet）和可理解性（Verstaendlichkeit）等综合指标，已经取代单纯的“合法性”，成为行政新的正当性基础。[37]
但行政要获得上述正当性，不仅需在实体决定上倚靠行政学、社会学、经济学、政治学等其他社会科学所提供的知识支援，在决定的做出过程更需保持开放、透明和理性。而这也是革新运动倡导科际整合（Interdisziplinaritaet）[38]以及合作行政（kooperative Verwaltung）[39]的重要原因。“科际整合”要求行政广纳其他学科的知识成果，以弥补单纯行政合法性控制的缺陷；“合作行政”则主张行政职能通过分散的、多中心的结构模式予以实现，即使是行政相对方亦有可能成为分担管制功能和任务的主体。[40]上述革新为传统行政法学导入了任务指向（Aufgabensorientierung）和程序维度（Verfaherensdimension）[41]，也彻底打破了行政方式法教义学以及行政行为在学科中的垄断地位。